完全公開競爭與簡化采購相輔相成——美國聯邦政府采購方式變革及啟示

完全公開競爭與簡化采購相輔相成

——美國聯邦政府采購方式變革及啟示

 

■ 劉磊

美國聯邦政府采購制度在采購方式的選擇和應用上，存在兩大原則，一是完全公開競爭原則，二是簡化采購原則，這兩大原則的共同運用和相輔相成，成為美國聯邦政府采購的重要特點。1984年的美國《合同競爭法案》確立了完全公開競爭原則，要求所有采購項目，除部分例外情況外，都必須經過完全、充分、公開的競爭程序。完全公開競爭原則實施10年后，由于實踐中認為這一原則過于嚴苛，使采購程序過于復雜，降低了采購效率，故1994年美國出臺《聯邦采購簡化法案》，對《合同競爭法案》及其他法案進行了修訂，確立了簡化采購原則，大幅簡化聯邦采購程序，再次極大地改變了政府采購方式。完全公開競爭原則和簡化采購原則的先后引入，代表著美國聯邦政府采購制度的兩次重大變革。

1. 完全公開競爭原則

為了促進競爭，從而降低政府成本，1984年美國出臺《合同競爭法案》，適用于1985年4月1日后的所有采購活動。在此之前，多數聯邦合同不是經過競爭程序訂立的，供應商取得政府合同更多的是基于與政府內某位官員的私人關系。

《合同競爭法案》確立完全公開競爭原則的理論基礎是，采購中的激烈競爭會降低成本，同時可以使更多的小企業贏得合同。因此，該法案將完全公開競爭作為大多數采購活動應當遵循的標準，規定采購機構在授予各種類型的政府采購合同時都應當采用競爭性程序，采購官應當根據采購項目的具體情況，使用最適合的競爭性程序。

《合同競爭法案》實施以來，為了減輕采購機構在執行該法案中的負擔，其所確立的完全公開競爭原則又經歷了數次調整，主要包括：

允許使用“多項授予合同”（MAC，類似協議供貨，指通過一次招標，將合同授予多個不同的供應商，與供應商簽訂長期的政府供應合同，以批量折扣價格提供商業產品和服務，以適應交付時間和未來需求都不確定的情況）和聯邦總務署的政府信息技術解決方案采購合同（GSA GWACs，是指總務署預先完成的、多方授予的、交貨時間不確定的、數量不確定的合同，采購機構通過這一合同形式購買IT解決方案，包括如系統設計、軟件工程、信息確認和企業結構解決方案等內容） 。

1994年頒布《聯邦采購簡化法案》（FASA），提供簡化的采購程序。

1995年頒布《聯邦采購改革法案》（FARA），提高了經授權機構審批可不采用完全公開競爭方式的采購項目的閥值等。

2003年出臺《服務采購改革法案》（SARA），對服務采購進行規范，采購形式更為靈活。

完全公開競爭原則的適用

1．所有采購行為都必須適用完全公開競爭原則，但以下情形除外：適用簡化采購程序的；法規明確授權的合同；合同修訂（以書面形式改變已有合同條款）；根據需求合同或定量合同所下的訂單；根據不定量合同所發出的訂單；根據任務單合同和交貨單合同所發出的訂單。

2．某些情形下可以在排除部分供應商后進行完全公開競爭：一是建立潛在供應商清單。采購機構可以出于增加或維持競爭、有利于國防、確保連續獲得貨物或服務的可靠來源等目的，在采購中排除特定來源的供應商。二是小企業，弱勢小企業，落后地區、重大災害或事故地區等預留項目的采購。

3．允許不執行完全公開競爭原則的例外情形：（1）只有一個潛在供應商，沒有其他供應商的貨物或服務能滿足采購機構的需求。這種情況必須取得機構負責人的書面授權，并且需有法定依據或經監管機構授權；（2）不尋常的、緊迫性的需要；（3）工業動員、促進工程開發或研究能力，或者專家服務；（4）執行國際協議；（5）法規有授權或明確要求，如聯邦監獄公司；(6)國家安全；(7)公共利益。

采購方式

根據現行《美國聯邦采購條例》的規定，有多種采購方式可以滿足完全公開競爭原則的要求。 這些方式包括：

1．密封投標（公開招標），以密封方式提交投標，并在公開場合開標，用于需求易于描述的采購項目和商業采購等價格較為固定的采購項目。

2．競爭性談判，要求幾家供應商提交建議書，從中選擇最具有競爭力的一家。

3．競爭性程序的組合。如果密封投標不適用，采購官員可采用組合的競爭性程序，如兩階段密封投標。

4．其他競爭性程序：建筑師、工程師合同，該合同是《布魯克斯法案》規定的，僅基于資格選擇建筑師或工程師，而不需進行價格評估;采用“面向眾多機構公告”方式采購基礎和應用研究項目（該研究與特定的系統或硬件采購無關）。 

5．按照聯邦總務署的“多項授予合同”規定程序進行的采購。

《合同競爭法案》要求所有估計價值超過25000美元的采購項目，至少要在發出采購邀請前15天在聯邦惟一指定媒體上使用標準格式公告采購通知。 

適用例外情形的要求

如果采購官決定不執行完全公開競爭的要求，需取得相關政府官員的授權，且必須將作出這一決定的理由書面記錄在案。書面記錄中的內容須包括：采購機構需求說明；不進行全面和公開的競爭所依據的法規，以及為什么適用這一法規；采購的預期成本；書面市場調查顯示，至少有兩個可靠的供應商（即使采購項目預留給小企業、弱勢小企業等，也須如此）；載明有興趣參加采購的供應商；聲明在未來為消除障礙實現不受限制的競爭將要采取的措施。由于對適用例外情形有嚴格的限制，實踐中采購機構很少采用限制競爭的方式。 

2. 簡化采購原則

《合同競爭法案》實施后，隨著“新公共管理”理念的興起，美國提出了績效預算改革，要求精簡政府機構、放松管制、推行績效管理，而政府采購活動中再嚴格進行完全公開競爭，采購過程就顯得過于復雜，效率低下，因此“簡化采購”成為采購政策改革的目標。1994年10月13日，時任美國總統克林頓簽署了《聯邦采購簡化法案》。這項改革采購制度的法案，簡化了聯邦政府的采購制度，極大地改變了政府采購方式。

主要內容及影響

《聯邦采購簡化法案》修訂了 1984年《合同競爭法案》和其他聯邦采購法確立的規則，廢除或大幅修改了超過225項法律的規定， 簡化了聯邦采購過程。其主要內容包括5個方面：

一是減少獨特的采購需求，建立了優先采購商業化產品的制度。其理論基礎是：聯邦政府并不了解最新的商業技術，應該在采購商品和服務時依靠商業市場,利用其競爭優勢和市場力量定價。通過優先購買商業化的貨架產品，而不是通過詳細的招標程序采購政府獨有的產品，可以大大簡化采購程序。此前，采購機構對可以在商業市場上采購的東西會提出各種特殊的需求，法案鼓勵采購機構不再詳細描述需求，而是將注意力集中于產出，使用更基于績效的合同。《聯邦采購簡化法案》通過廢除30多個法規中對政府采購的獨特要求，減少了政府采購商業化產品的障礙，使通常不與政府交易的供應商更容易參與政府采購。商業化產品的定義包括在商業市場上大量出售的商品，如計算機軟件，還包括能及時滿足政府要求的、基于正在開發的技術尚未上市的商業化產品。采購商業化產品為政府節約了大量的資金。

二是讓小額采購更多地使用簡化的采購程序。《聯邦采購簡化法案》將政府采購使用簡化采購程序的閾值，由2.5萬美元提高至10萬美元。這一改變的影響很顯著，因為有90％以上的年度聯邦采購交易項目低于10萬美元。

三是將簡化采購項目預留給小企業。美國建立了幫助各類小型和弱勢小企業的政府采購政策，以確保實現國會制定的社會經濟目標。《聯邦采購簡化法案》擴大了這方面的規定，要求民事機構以及美國國防部將預期采購金額在小額采購閾值和簡化采購閾值之間的采購項目，全部預留給小企業。

四是提高采購效率，縮短采購時間；推進電子采購，減少內部經營成本。《聯邦采購簡化法案》改變了某些采購信息的公開要求, 以電子方式代替傳統的公開方式，對重大采購項目提出成本、性能和進度目標。通過建立對所有人開放的聯邦采購計算機網絡系統（FACNET），為政府和私人用戶提供服務，要求政府采購程序從傳統的書面模式轉向以電子數據為基礎的模式。這不僅可以減輕政府的負擔，也降低了供應商必須花費的時間和資源。

五是為相同或相似的需求建立了多項授予或交付訂單合同制度，根據這類合同進行的訂購需進行公平的競爭。當采購機構需要特定商品或服務時，他們只需在已獲得“多項授予合同”的供應商之間競爭即可。《聯邦采購簡化法案》實施后，總務署的“多項授予合同”和政府信息技術解決方案采購合同的使用大為增長，成為政府采購的主要形式之一。

簡化采購的閾值和程序

簡化采購程序是《聯邦采購條例》第三編“采購方式和合同類型”下的獨立一節，規定了簡化采購程序的目的、政策和程序等。

1．簡化采購程序的適用范圍

采購機構在采購簡化采購閾值以內（包括小額采購閾值以內）的貨物或服務時，應盡量使用簡化采購程序。但如果從聯邦監獄工業公司或面向盲人或嚴重殘疾人產品委員會和聯邦供應計劃合同（“多項授予合同”）采購的，或者通過已有的交付時間不確定/數量不確定的合同以及已成立的其他合同采購的，可以不適用簡化采購程序。

2．小額采購和簡化采購閾值

目前美國聯邦政府采購小額采購閾值為3000美元，簡化采購閾值為15萬美元。但某些特殊的采購項目有不同的閾值：比如，出于緊急行動、國防或者為恢復生物、化學或放射物、核襲擊的影響，并經采購機構負責人同意時，境內合同的小額采購閾值和簡化采購閾值分別為1.5萬美元、30萬美元；境外合同的小額采購閾值和簡化采購閾值分別為30萬美元、100萬美元。

3．簡化采購程序要求

簡化采購方法包括政府商業采購卡、采購訂單、未定價采購訂單、一攬子采購協議(BPA，一種簡化的、通過與合格供應商建立“賒賬賬戶”以滿足預期重復需求的采購方法)等。

對于不超過小額采購閾值的采購項目，政府商業采購卡是首選方法，除此之外也可以采用簡化采購程序。除少數管理性、政策性要求外，小額采購不要求遵循其他政府采購程序和規定。采購人員應當在可行的范圍內，向合格的供應商進行小額采購。采購官或采購人員只要認為價格合理，就可以不進行競爭性的詢價。

預期采購金額超過小額采購閾值，但未超過簡化采購閾值的采購項目，必須全部預留給小企業，其中還可以再單獨預留給歷史性經濟落后地區的小企業或傷殘退伍軍人小企業。在進行簡化采購的過程中，采購機構應盡可能使用政府商業采購卡和電子采購技術。

在適用簡化采購程序的采購項目中，采購官必須在考慮采購管理成本的基礎上，在最大可行范圍內促進競爭，以獲得對政府最有利的合同，并盡可能使用創新方法。采購人員應當根據每一個采購項目的情況，采用最合適的、最有效率和效益的簡化方式采購，對于非商業化產品，可以任意組合使用簡化采購程序、密封投標、競爭性談判、研發合同、建筑和建筑工程合同中規定的程序；對于商業化產品，可以任意組合使用商業化產品采購、簡化采購程序、密封投標、競爭性談判中規定的程序。

供應商來源方面，采購官應當將中央供應商登記庫（現已整合入統一平臺“聯邦授予合同管理系統”）作為供應商的主要來源。

招標形式方面，只要與電子采購方式相比更為有效，采購官應盡可能采用口頭招標，但采購項目超過3萬美元時，如電子或口頭招標不經濟或不可操作時，采購官應當使用書面招標。超過2000美元的建筑合同也應采用書面招標。

評估程序方面，采購官在制定合適的評估程序時有廣泛的自主權，可以無須遵守密封招標和競爭性談判中規定的程序。如果使用價格或其他因素，應當確保以最有效和最方便的形式評估，不要求有正式的評估計劃、確定競爭范圍、對報價或投標書進行討論或打分。對其他因素的評估，如業績，不要求有正式的數據庫，可以根據采購官的知識或經驗、客戶調查或問卷反饋、政府業績信息檢索系統等進行。

合同授予方面，在授予合同前，采購官需確定價格是公平合理的。經過競爭性報價或投標的價格，可以認為是合理的，因此應盡可能采用競爭方式；當只收到一份報價時，采購官應當在采購檔案中聲明價格的合理性，其依據可以是市場調查、與以前的采購項目比較、與相關行業類似產品的比較等。

3. 啟示

（一）美國聯邦政府采購方式的轉變，從不重視競爭到完全公開競爭再到簡化后的完全公開競爭，體現了政府管理理念和方式的轉變。美國聯邦現行政府采購制度是在不斷發展變化中逐步形成的，經歷了一個長期的過程，其間具有重要里程碑意義的法規包括：1933年的《購買美國產品法》、1949年的《聯邦財產和行政服務法》（設立總務署）、1974年的《聯邦政府采購政策管理辦公室法案》（確立聯邦采購政策辦公室的領導地位）、1984年的《合同競爭法案》和《聯邦采購條例》、1994年的《聯邦采購簡化法案》、1995年的《聯邦采購改革法案》和2003年《服務采購改革法》等。這一發展過程不僅是政府采購制度的轉變，更體現著政府管理理念和方式的轉變。1984年是一個重要的轉折，《合同競爭法》從節約政府成本的角度提出了完全公開競爭原則，同年《聯邦采購條例》出臺，開始全面系統規范聯邦政府采購行為。而到1994年，政府管理改革的興起，要求精簡政府機構、放松管制、推行績效管理，因此“簡化采購”成為采購政策改革的目標。之后，美國又逐步提高了簡化采購的閾值，還將650萬美元以下的商業化產品采購項目嘗試采用簡化采購程序。

政府采購制度是政府管理制度的一個側面，既體現政府管理的理念，也是促進政府管理方式改革的有效手段。我國《政府采購法》已經實施10年，隨著加入《政府采購協議》談判進程的深入，《政府采購法》的修訂也將逐步提上議事日程，在進一步修改完善我國的政府采購制度時，也一定要考慮我國政府管理的現狀和改革的方向。

（二）美國聯邦在適用政府采購方式時，除了保證競爭性之外，更加注重提高效率和效益。按照現行的美國聯邦政府采購制度，可以大致按采購項目金額劃分為幾個層次，每一層次對競爭性和效率、效益的要求有所不同：第一是小額采購，3000美元以下的采購項目用政府商業采購卡，除了要盡量平均分配采購外，沒有競爭性的要求，完全以效率和效益為重。第二是簡化采購，3000美元至15萬美元的采購項目應采用簡化采購程序，采購人員在盡最大可能促進競爭的前提下，根據具體情況采用最合適的、最有效率和效益的簡化方式采購，并盡可能使用創新方法。第三是15萬美元以上的采購項目，則需適用完全公開競爭原則，主要方式是密封招標、競爭性談判、聯邦總務署的“多項授予合同”等，其中達到美國加入《政府采購協議》承諾的門檻價(中央實體貨物和非建筑的服務約20萬美元，建筑服務約780萬美元)的，還需遵循《政府采購協議》的規定。從中可以看出，采購項目金額越大，對完全公開競爭的要求就越高，簡化采購閾值以內的，則降低競爭性要求以換取更高的采購效率和效益。

我國《政府采購法》規定，公開招標為主要采購方式。在政府采購制度建立之初，以嚴格的公開招標程序來規范政府采購行為，確有必要，但隨著采購規模的增長和采購內容的多樣化，可以考慮逐步增加使用其他更為靈活的采購方式，特別是對小額采購來說，提高采購效率顯得尤為重要。

（三）美國聯邦在政府采購方式適用上充分考慮發揮政府采購政策功能的需要。美國聯邦將預期采購金額在小額采購閾值和簡化采購閾值之間的采購項目全部預留給小企業，其中還可以專門預留給歷史性經濟落后地區的小企業或傷殘退伍軍人小企業等。超過簡化采購閾值的采購項目，也可以按規定預留給小企業、弱勢小企業、落后地區、重大災害或事故地區等，進行排除部分供應商后的完全公開競爭。對于聯邦監獄工業公司，更是有單獨的法律授權規定，作為不執行完全公開競爭原則的例外情形。可以看出，美國聯邦為了發揮政府采購的政策功能，從競爭性要求和采購方式上予以了充分考慮。

我國《政府采購法》中僅規定了政府采購政策功能的目標，缺乏具體的措施和要求，隨著政府采購制度改革的深入，應提高對政府采購政策功能重要性的認識，從制度設計上為政府采購政策功能留下空間，保證政策性采購的規模。

（四）美國聯邦采購制度授予采購官員極大的自由裁量權，對采購官員的素質和能力有較高的要求。在美國“新公共管理”模式影響下的聯邦簡化采購改革中，重要的一環就是放松規制，擴大分散式采購范圍，增加采購官員裁量權，將大部分采購項目的采購決定權下放到采購人員。在小額采購中，只要采購人員認為價格合理，就可以無須詢價；在簡化采購程序中，采購人員可根據具體情況任意組合使用現行規定的程序，還可以盡可能使用創新方法，比如，在招標形式方面，只要比電子采購方式效率更高，采購官就可以采用口頭招標；所有的合同都由采購官簽署。這些規定都給予了采購官員極大的信任和自由裁量權，但同時也意味著責任，因此要求采購官員需有較高的業務素質和職業道德。

我國沒有采購官制度，也沒有職業資格制度，難以要求和保證采購業務人員的素質，也難以要求采購人員在采購中按照職業素養發揮自由裁量并承擔責任。因此，筆者認為，應結合政府采購制度改革，逐步培養和提高采購人員的素質，在采購管理中強調績效，實現責、權、利的統一，在制度設計中放松對采購人的規制，同時增強對采購人承擔采購結果責任的約束。

（作者單位：財政部條法司）