我國加入GPA的開放與保護策略選擇

我國加入GPA的開放與保護策略選擇

基于嚴格市場統(tǒng)計的商機互惠進行適度開放，充分利用例外與發(fā)展中國家條款進行有力保護

■ 姜愛華

2012年底，我國政府提交了加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）談判第四份出價清單，加入GPA談判工作再次邁出重要步伐。在政府采購國際化進程中，我國加入GPA談判呈現(xiàn)出了怎樣的特點？應采取怎樣的開放策略與保護策略？筆者擬就這些問題進行探討。

◆ 我國加入GPA談判的特點

我國政府自2007年12月28日正式向WTO秘書處遞交了加入GPA的申請書和初步出價清單以來，先后于2010年7月、2011 年11 月、2012年12月提交了第二份、第三份和第四份出價清單（如表1所示）。由4份出價清單可見，我國當前加入GPA策略呈現(xiàn)出以下特點：

一是堅持發(fā)展中國家立場。我國是典型的發(fā)展中國家，在GPA出價談判中，我國有權(quán)利爭取作為發(fā)展中國家的差別待遇。雖然我國的4份出價清單門檻價呈現(xiàn)逐漸遞減的特點，但總體來說，我國門檻價的設(shè)定高于GPA參與方的門檻價設(shè)定，這符合GPA對發(fā)展中國家參與方給予特殊照顧的規(guī)定。

二是開放實體以中央為主、地方為輔。我國承諾加入GPA的中央政府實體范圍已由第一份出價的50個增加至65個，包括絕大部分國務(wù)院序列部委；同時各中央政府實體開放范圍由最初中央政府實體本級擴展至包含各實體機關(guān)本級及其在京所屬行政機構(gòu)。第一、二份出價清單中均未開放次中央政府實體市場；在第三份出價清單中北京、上海、天津、江蘇、浙江5個地方政府的171個實體被納入其中；第四份出價清單又增加了福建、山東和廣東3個地方政府的100個實體。

三是采購對象范圍標準與國際相接軌。中央政府實體貨物采購范圍由初次出價中根據(jù)我國《政府采購品目分類表》的辦公設(shè)備類、一般消耗用品、建筑裝飾材料擴展至適用于聯(lián)合國《主要產(chǎn)品分類》（CPC）中的相應的貨物、服務(wù)與工程項目，同時，我國政府保留今后對相關(guān)實體政府采購例外項目明確細化的權(quán)利。

四是出價體現(xiàn)了漸進開放的原則。結(jié)合我國實行分級管理的行政管理體制，地方實體納入出價范圍與否，應由各地結(jié)合自身情況決定。我國各區(qū)域發(fā)展不均衡，地方政府由于普遍不了解GPA，是否加入GPA應審慎選擇。我國在次中央政府實體開放范圍上的選擇，既體現(xiàn)了加入GPA真誠務(wù)實的態(tài)度，又對保護整體次中央政府實體的政府采購市場起到積極作用。在開放對象的安排上，也體現(xiàn)了先貨物、后服務(wù)和工程的漸進策略。

◆ 整體趨勢判斷和總思路

1.以“商機互惠”為原則，當前開放范圍不宜過大

一是我國產(chǎn)業(yè)競爭實力尚需積累。與GPA其他參與方相比，我國產(chǎn)業(yè)競爭實力明顯較弱。如果開放政府采購市場，在汽車產(chǎn)業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、綠色能源產(chǎn)業(yè)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與服務(wù)方面，我國政府采購市場將被外國產(chǎn)品和服務(wù)占領(lǐng)，而我國現(xiàn)今仍舊以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟模式很難進一步通過GPA參與方政府采購市場擴大出口份額。2008年國際金融危機以來，我國多次遭遇WTO參與方對我國制造業(yè)產(chǎn)品的反傾銷、反補貼調(diào)查，我國作為“世界工廠”輸出高能耗、低附加值的產(chǎn)品已經(jīng)面臨越發(fā)艱難的境地。這也將促使我國加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級。如果在完成經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型之前匆忙加入GPA，不僅對促進我國社會經(jīng)濟發(fā)展并無過多益處，還將對我國重點扶持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成沖擊。

二是各國政策轉(zhuǎn)向“內(nèi)向化”。當前金融危機背景下，世界經(jīng)濟增長整體放緩，美國經(jīng)濟復蘇乏力、失業(yè)率居高不下，歐洲主權(quán)債務(wù)危機有愈演愈烈之勢，世界貿(mào)易保護主義抬頭，不少國家傾向利用政府采購政策拉動內(nèi)需。我國作為新興經(jīng)濟體，仍舊保持著旺盛的經(jīng)濟活力，面對需求乏力的外部環(huán)境，我國的經(jīng)濟政策已經(jīng)明顯趨向于通過國內(nèi)投資、刺激消費拉動內(nèi)需來保持和實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)增長。政府采購市場是全球貿(mào)易的重要組成部分，現(xiàn)階段保持對國內(nèi)政府采購市場的自主，將對促進我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。

2.在遵守談判準則的前提下采取漸進策略

一是基于我國是發(fā)展中國家的基本事實。GPA是名副其實的“富人俱樂部”，目前GPA共有41個締約方，其中除歐盟的27個成員國中有部分經(jīng)濟不太發(fā)達國家外（如拉脫維亞、保加利亞等），其余締約方都是老資格的發(fā)達經(jīng)濟體。GPA各項規(guī)則建立之初是基于發(fā)達國家的制度理念構(gòu)建的，規(guī)則后期的修改完善也同樣由發(fā)達國家主導。GPA參與各方強烈要求我國加入GPA也是看中了我國廣闊的政府采購市場和潛力。我國作為發(fā)展中國家在加入GPA中處于相對弱勢的地位，如未做好充足準備便加入GPA將有較大損失。

二是制定漸進性加入策略。我國加入GPA的談判隨著時間推移將面臨來自各方的巨大壓力，基于我國開放政府采購市場動力不足的實際情況，我國在談判中應循序漸進，在實體開放范圍、門檻價、例外條款等方面逐步降低開放條件，緩解外部壓力、滿足各方需求的同時為我國調(diào)整體制制度和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)爭取更多時間。目前，我國已加入了一些國際協(xié)定和地區(qū)組織，同時我們又有自身的國家發(fā)展戰(zhàn)略，制定加入GPA的策略要充分考慮到這些因素。例如我國政府已承諾將在2020年向APEC成員方對等開放政府采購市場。目前同為GPA和APEC的成員有：美國、加拿大、日本、韓國、中國香港、新加坡、中國臺北。因此，我們應重視和這些國家和地區(qū)的談判，將GPA談判和APEC談判銜接起來。

3.充分認清我國目前的事實開放度，采取有保有放的措施

現(xiàn)階段政府采購市場的實際情況顯示，我國政府采購市場的事實開放度已經(jīng)很高。例如在汽車行業(yè)，根據(jù)有關(guān)媒體公布的數(shù)據(jù)， 2010年，自主品牌轎車的政府采購量不足總量的30%；2011年1月至6月，政府采購中自主品牌比例僅為20%。在GPA談判過程中，我國應將既成事實的已開放的政府采購市場加以分類，對準備開放的領(lǐng)域予以制度上明確和進一步規(guī)范；對暫時應當保護的領(lǐng)域在制度上明確規(guī)定，給予實際保護。

◆ 開放與保護策略選擇

1.開放實體范圍的確定

在確定我國政府采購實體開放范圍時應充分借鑒其他GPA參與方的經(jīng)驗。在具體雙邊談判時，基于嚴格的市場統(tǒng)計的商機互惠來開放我國政府采購市場。目前，在中央政府實體的開放范圍方面，我國與GPA參與方差異不大，各方分歧主要體現(xiàn)在次中央政府實體即地方政府實體的開放與否及開放程度。可以預見，隨著GPA談判的深入，各方對于擴大我國地方政府實體開放范圍將會提出進一步要求。但從國際一般做法來看，地方政府在加入GPA時可以有一定的選擇權(quán)，我國也要充分利用這一點，并應依據(jù)政府采購規(guī)模及政府采購法律制度等指標將地方政府劃分為多個梯隊，依據(jù)談判進展對各梯隊是否加入GPA及加入時間進行最終確定。

GPA參與方也對我國國有企業(yè)的開放提出了要求，但由于我國并沒有將國有企業(yè)納入《政府采購法》管理范圍，考慮到法律的嚴肅性，在修訂《政府采購法》之前我國完全有理由不開放國有企業(yè)。即使《政府采購法》修訂后，也要審慎考慮是否開放國有企業(yè)。

2.門檻價的制定

GPA對于發(fā)展中國家加入給予了適當?shù)膬?yōu)惠，因此我國最終的貨物采購、服務(wù)項目、工程采購的出價均應高于GPA參與方的平均出價。同時，對暫不想開放卻迫于各方壓力開放的采購主體，我國應設(shè)立高門檻價予以保護。門檻價應繼續(xù)堅持5年的過渡期，為我國適應政府采購市場開放所面臨的風險提供時間。

在出價時我國可在對中央政府采購門檻統(tǒng)一劃分的前提下，對次中央政府實體出價門檻根據(jù)其自身經(jīng)濟發(fā)展水平采取分層劃分。

3.開放項目的例外與發(fā)展中國家條款

我國應充分利用GPA中規(guī)定的例外條款。結(jié)合美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)的經(jīng)驗，我國在涉及國家安全、能源、公共事業(yè)等領(lǐng)域的政府采購活動，以及為扶持中小企業(yè)發(fā)展、保護民族企業(yè)、促進落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、具有特殊幫扶用途等的政府采購項目，應列為GPA的例外條款，同時進一步完善我國國內(nèi)政府采購法律法規(guī)的相應配套依據(jù)，在不與GPA非歧視性原則相違背的前提下，更好地促進我國經(jīng)濟發(fā)展。由于例外條款的存在，即使像美國這樣的發(fā)達國家，其實際開放程度是有限的，如占據(jù)其政府采購市場70%份額的國防安全領(lǐng)域，并不對外開放。

GPA出價采取分別承諾的方式，在規(guī)定中明確指出發(fā)達國家成員在與發(fā)展中國家成員談判時，應充分考慮發(fā)展中國家成員現(xiàn)階段所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，對其經(jīng)濟貿(mào)易需求應給予優(yōu)先考慮與關(guān)照。我國在談判過程中，尤其是與GPA中發(fā)達國家成員談判時，應充分利用發(fā)展中國家的特殊地位，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展的特點，在發(fā)揮勞動密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的同時，充分引進先進技術(shù)，采購先進的產(chǎn)品、服務(wù)與工程項目。在保證貿(mào)易優(yōu)勢的前提下，利用對外采購填補我國現(xiàn)有經(jīng)濟的不足，推動我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級。總之，應利用我國的發(fā)展中國家地位在談判過程中爭取更大的優(yōu)勢。

4.確立國貨標準優(yōu)先購買國貨

美國、歐盟、日本等國家地區(qū)在一定程度上都存在購買國貨條款，其中美國最具代表性，如《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定，聯(lián)邦政府采購貨物及工程中，必須明確購買美國產(chǎn)品的要求，該法律對國貨的定義為在美國本土制造比率超過50%。這一政策的實施在金融危機的關(guān)鍵時期提振了美國經(jīng)濟。在各國均存在國貨標準的情況下，我國也應在政府采購市場開放后根據(jù)不同行業(yè)劃分，確定相應的國貨認證標準，在一定程度上扶持國內(nèi)自身產(chǎn)業(yè)尤其是處于成長階段的企業(yè)與行業(yè)的發(fā)展。特別是在經(jīng)濟相對蕭條的時期，實行國貨采購政策對本國企業(yè)的生存與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。如印度規(guī)定，政府官員用車必須采購國產(chǎn)汽車。

5.規(guī)定對外采購的規(guī)模限制

在采購國貨的同時，很多GPA參與方對外國產(chǎn)品的采購同樣設(shè)有限制，如我國臺灣地區(qū)在《政府機關(guān)及公營事業(yè)機構(gòu)辦理進口簽證須知》中規(guī)定, 對于電子、機械、電機等設(shè)備進口，超過60萬美元須附工業(yè)局無限制說明，否則將無法獲得進口簽證。歐盟則規(guī)定采購金額在20 萬歐元以上的貨物和服務(wù)、500 萬歐元以上的工程必須在歐盟范圍內(nèi)采購。我國應該在政府采購市場開放后制定類似的規(guī)定，對于涉及金額巨大的政府采購項目，規(guī)定只能在本國范圍內(nèi)采購。

6.充分發(fā)揮政府采購的政策功能

一是給予國內(nèi)產(chǎn)品一定的價格優(yōu)惠。部分GPA參與方規(guī)定在國內(nèi)外產(chǎn)品性能相同情況下，優(yōu)先采購本國產(chǎn)品，并給予國內(nèi)產(chǎn)品一定價格優(yōu)惠。例如歐盟曾規(guī)定，對能源、自來水、通訊、運輸?shù)裙檬聵I(yè)的政府采購，凡在3% 價差以內(nèi)的, 應優(yōu)先采購歐盟產(chǎn)品。我國在政府采購市場開放后，對于參與公共事業(yè)項目和政府采購項目的國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品，可采取價格優(yōu)惠措施。二是支持中小企業(yè)發(fā)展。我國《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》中規(guī)定面向中小企業(yè)采購的預算應當占政府采購項目預算總額的30%以上，其中預留給小型和微型企業(yè)的不能低于60%。對于非專門面向中小企業(yè)的項目，對小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價格給予6%-10%的扣除。三是要鼓勵科技創(chuàng)新。雖然2011年6月我國停止執(zhí)行2007年5月頒布的《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》3個文件，但這并不意味著我們就不能利用政府采購促進科技創(chuàng)新，國外的經(jīng)驗也表明，即使加入GPA，也可以將高新技術(shù)作為保護領(lǐng)域。

此外，在談判時也要充分利用貿(mào)易補償策略。例如要求國外供應商在執(zhí)行中標項目過程中需要采購一定比例的國內(nèi)產(chǎn)品，或在本國設(shè)立工廠，或轉(zhuǎn)讓某項技術(shù)。我國目前正處于產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，采用以“市場”換“技術(shù)”的方式，通過開放政府采購市場，引進國外先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，這將有助于國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展，從而為國內(nèi)企業(yè)進入外國市場創(chuàng)造良好的條件。

（作者系中央財經(jīng)大學財政學院黨總支副書記兼副院長）