重在解決政府采購實踐中的問題

編者按：
《海南省實施<中華人民共和國政府采購法>辦法》（以下簡稱《辦法》）已于2011年1月1日起正式實行。作為全國第2部政府采購地方性法規，《辦法》的出臺有何背景和現實意義？日前，海南省財政廳副廳長張美文接受本報記者專訪，詳細解讀了《辦法》出臺的背景和使命。本報還邀請兩位學界專家對《辦法》的具體條款進行點評，希望對其他省市工作有所借鑒。
■ 本報記者  吳敏
     “立足現在，展望未來，借《辦法》出臺的契機，海南省將不斷擴大政府采購范圍和規模，進一步提高政府采購科學化精細化管理水平。” ——張美文
     海南省為適應新形勢下政府采購工作的需要，進一步提高政府采購科學化精細化管理水平，海南省第四屆人民代表大會常務委員會第十七次會議審議通過了《海南省實施<中華人民共和國政府采購法>辦法》（以下簡稱《辦法》）。對于該《辦法》，我國政府采購領域的專家給予了高度的評價，他們一致認為，《辦法》的出臺和實施標志著海南政府采購事業踏上新的起點。
    《辦法》出臺背景是什么？出臺的目的何在？海南省將借著《辦法》出臺，對政府采購工作進行哪些拓展？帶著這些問題，記者日前采訪了海南省財政廳主管政府采購工作的副廳長張美文。
《辦法》出臺凝聚各方心血
    “這是一部特色鮮明、亮點突出的政府采購地方性法規。”業內學者如是評價海南省的《辦法》。張美文說：“《辦法》的制定凝聚了各方的心血和智慧，《辦法》是在總結海南省多年政府采購實踐的基礎上，進行大量的調研，并對具體工作經驗進行歸類總結的基礎上得來的。”
    從2009年4月份開始，海南省財政廳就開始著手《辦法》的起草工作。在此期間，財政廳政府采購管理處走訪了廣東、湖南、湖北等地，總結了各省的經驗，并結合本省實踐，制定了本《辦法》。《辦法》在制定過程中，還經歷了反復修訂和完善的過程。
目的：重在解決實際問題
    一部法規的出臺，最現實的意義莫過于解決實際問題，海南省的《辦法》也是帶著這樣的使命出臺的。張美文說：“在制定《辦法》時，我們考慮最多的就是《辦法》如何解決政府采購實踐中遇到的問題。”
     張美文舉例說：“比如，《辦法》明確了集采機構的體制問題。規定在集中采購業務代理活動中，要引入競爭機制，打破現有的集中采購機構完全按行政隸屬關系接受委托業務的格局，允許采購單位在所在轄區內擇優選擇集中采購機構，實現集中采購活動的良性競爭。”
    對現實工作有很強的指導意義，這是《辦法》最鮮明的特點。記者在《辦法》中看到，針對協議供貨價格偏高的問題，《辦法》第10條給出了解決方案：集中采購供貨價格高于同一地區同期同一品牌、型號貨物市場平均價格的，采購人可以向同級財政部門申請分散采購，但分散采購價格必須低于同一地區同期同一品牌、型號貨物市場平均價格。財政部門應當在5個工作日內作出核準或者不予核準的決定。
海南政采實踐踏上新征程
    《辦法》的出臺給海南省的政府采購工作帶來前所未有的機遇，隨著今年初《辦法》的正式實施，海南省的政府采購工作也踏上新征程。
    張美文說：“貫徹落實《辦法》是做好我省政府采購工作一項緊迫而重要的任務，各單位將以貫徹落實《辦法》為契機，采取有力措施，結合實際，全力推動政府采購工作的深入開展。”
    為更好地實施《辦法》，張美文要求相關部門要根據有關法律法規和文件精神，在修改補充完善海南省政府采購管理規章制度的基礎上，盡快出臺《海南省政府采購當事人的采購行為準則》等相應配套制度辦法，明確采購當事人政府采購的權利和義務，不斷規范政府采購監督管理部門、采購人、集中采購代理機構、政府采購代理機構、供應商及有關職能部門的行為，以利于準確追究違法行為人的相關責任，促進政府采購資金規范、高效、安全、廉潔使用。
    “立足現在，展望未來”，張美文說，借著《辦法》出臺的契機，海南省將不斷擴大政府采購范圍和規模。張美文說：“目前，我省政府采購的范圍窄、規模小，政府采購的范圍還沒有覆蓋財政支出的所有領域。尤其要加強《辦法》規定的對部門和單位使用納入財政管理的其他資金或使用以財政性資金作為還款來源的借（貸）款進行采購的管理，重點加強社會公益事業，工程項目、服務項目的政府采購管理，同時加強鄉鎮一級政府采購的管理，做到應采盡采，擴大采購范圍和規模。”
    海南省各級財政部門將嚴格按照《辦法》的規定，加強政府采購的監督管理，嚴格執法，對違法違規行為將依法追究責任并以適當方式向社會公布，對情節嚴重的將依法予以處罰，確保政府采購公開、公平、公正。
    《辦法》出臺后，海南省還將強化基礎工作，進一步加強政府采購隊伍的建設，包括加強政府采購評審專家隊伍建設。為解決海南省政府采購專家隊伍人員少、分類不清等問題，該省將積極通過網上公示召集等方式，加大各專業技術專家的招聘工作，不斷擴充專家庫的專家數量，同時對專家的分類進一步細化，使專家的管理更加科學規范；完善政府采購信息公開體系。制定政府采購信息的公開管理規定，規范信息發布的格式、內容、方式，明確信息公布的時間與媒體等，同時對采購人和政府采購代理機構發布的采購信息加強監督檢查，提高透明度。
    張美文最后對記者強調道：“《辦法》在實施過程中，我省各級財政部門將在執法過程中注重理解精髓、秉持宗旨、科學執法、嚴肅執法，促進海南省政府采購工作真正地邁上新臺階。”

【記者手記】借風起航
■ 文  吳敏
     有專家說，海南省《辦法》的出臺與實施，為海南省政府采購地方性法規的立法工作畫上了一個圓滿的句號；也有專家說，《辦法》的出臺與實施，是海南省政府采購工作面臨的一次新的機遇，海南省的政府采購工作將借《辦法》出臺的東風，再次起航，全面發展。
    可以說，《辦法》是高級別的地方性法規，其出臺意味著海南省政府采購工作有了更明確的方向和依據；《辦法》也為海南省政府采購工作確定了明細的標準，有了這把“尺子”，將能更好地判定政府采購過程中一些模棱兩可的事件；《辦法》的出臺圓了海南省各級政府采購工作者的心愿——在有關法律制度有待完善的大環境中，要解決實踐中所遇到的難題，《辦法》的出臺具有重要的意義。
    因此，海南省此次出臺的《辦法》被賦予了更多的期望和責任，說它的出臺意味著海南省政府采購事業面臨著的新起點，這句話并不夸大其辭。
    但是，依據有了，標準明了，更需要的是海南省各級政府采購監管部門和執行機構在監督和執行過程中對《辦法》的不走樣、不偏離。正如海南省財政廳副廳長張美文所說：“《辦法》在實施過程中，各級財政部門在執法過程中要理解精髓、秉持宗旨、科學執法、嚴肅執法，促進海南省政府采購工作再上新臺階。”
    我們衷心地希望，在制度逐步完備的基礎上，海南的政府采購工作乘著《辦法》實施的東風，揚帆啟航，一日千里。 

【專家點評】
中央財經大學徐煥東教授：重在解決實際問題
■ 本報記者  吳敏
     《海南省實施<中華人民共和國政府采購法>辦法》（以下簡稱《辦法》）作為全國第2部政府采購方面的地方性的法規，具有很多特點和亮點。中央財經大學徐煥東教授認為，該《辦法》的實施為解決現在海南省政府采購領域中一些實際問題提供了依據，預示著海南省的政府采購事業面臨新的機遇。
細化法律條款
      徐煥東認為，由于《政府采購法》的實施條例遲遲沒有出臺，而原法的規定又很框架化，海南此次出臺的《辦法》針對一些較為框架性的條款進行了細化。
      徐煥東進行詳細解釋：《辦法》細化了資金管理和支付。《辦法》第2條明確了財政性資金的范疇，其中具有突破性意義的是，包含了納入財政管理的其他資金，以財政性資金作為還款來源的借貸資金，以國有資產作擔保的借貸資金，全都納入政府采購的管理。采購人應當按照合同約定及時提出資金支付申請。
      關于集中采購目錄和采購限額標準，《辦法》比原法有了更進一步的規定，明確指出了“不得縮小集中采購目錄范圍”?！掇k法》第5條規定，本省政府集中采購目錄和采購限額標準，屬于省級預算的，省人民政府可以授權省財政部門確定并公布；屬于市、縣級預算的，由市、縣（區）、自治縣人民政府參照省級集中采購目錄和采購限額標準確定并公布，但不得縮小集中采購目錄范圍。徐煥東認為，“不得縮小集中采購目錄范圍”的規定非常必要。如果缺乏這樣的標準和依據，就容易產生隨意性。
      《辦法》對預算的編制和審批，有了更明確的規定。 第13條規定，在編制年度部門財政預算時，應當在預算中列出年度政府采購的項目及資金。年中追加預算中含有政府采購項目的，也應當列出政府采購的項目和資金，按預算管理程序報批。
     關于資金支付問題一直困擾著許多地方，《辦法》對支付時間以及采購人超期支付的責任進行了明確規定。第31條規定，  采購人應當按照合同約定及時提出資金支付申請。同級財政部門國庫支付機構收到采購人的資金支付申請，經審核無誤的，在3日內直接將資金支付給供應商。未實行會計集中核算的采購人，由采購人在合同約定的付款期限內將采購資金支付給供應商。
解決實踐問題
徐煥東提出，對采購實踐中遇到的價格等問題，《辦法》有了詳細的規定：
     建立作業標準化和價格監測制度這兩項制度在實際采購過程中非常重要。《辦法》要求財政部門及時、準確、全面地收集和掌握政府采購價格變動情況，認真、及時地進行加工、整理分析，快速地進行信息傳遞，促使供應商的合理報價，防止政府采購出現“質量差、價格高”等不良行為。
     《辦法》提出采購執行機構之間合理化競爭，以及協議供貨價格與分散采購價格之間的競爭。如第10條規定，實行集中采購和分散采購相結合。第3款、第4款也都有相關規定。
     《辦法》還規定了采購人發現價格高等問題可以建議財政部門處理。第36條提出了采購人發現中標價格高于同一地區同期同一品牌、型號市場平均價格等情況，有權建議財政部門進行處理。

南開大學法學院何紅鋒教授：明確政采各方當事人權責
■ 本報記者  吳敏
    南開大學法學院何紅鋒教授從法律的角度對海南省出臺的《辦法》進行了點評。他說，《辦法》將一些規章制度以法律的形式固化下來，更加有利于制度在實踐中的落實，并且明確了政府采購各方當事人的權利和責任，這將使大家更加清楚自己在政采活動中應當做什么、不應當做什么。
將制度法規化
    何紅鋒說：“《辦法》中新增了《政府采購法》沒有規定的許多內容，包括制度建設等，強化了制度執行的力度。”
    將政府采購電子化平臺建設提上日程?！掇k法》要求各級人民政府應當推廣電子化政府采購，政府采購可以全部或者部分通過電子系統進行操作。同時要求省級財政部門加強對政府采購信息化建設工作的統一領導和組織?！掇k法》明確提出建立采購人單位采購員制度，采購人應當選派本單位熟悉有關法律、法規和財會知識的在編人員擔任采購員，并組織采購員參加培訓，對采購員實行定期輪換制度。
    《辦法》規定了縣級設立集中采購機構。原法中沒有規定對縣級采購設立集中采購機構。此次《辦法》明確縣級以上人民政府可以根據需要設立集采機構。
    《辦法》創新了對重點采購項目的管理，規定了屬于國家、省、市、縣、自治縣重點項目或者采購金額較大的項目的，采購人應當以公開招標的方式確定采購代理機構，或者在符合資質的代理機構中隨機抽取。《辦法》還規定了對鄉、鎮和國有企業采購的管理。
明確各方職責
    何紅鋒認為，《辦法》結合海南省在政府采購實踐中需要解決的問題，對于采購代理機構、供應商、采購人以及監管機構等各方當事人的權利、義務以及責任，從法律的角度進行了詳細的規定。
    關于采購代理機構的資格條件和從業要求，《辦法》對采購機構從業的資質和禁止性行為有了非常具體的規定。如第17條規定，  采購代理機構不得有故意拖延代理、轉委托、違反規定收取代理費等行為。該條款中還特別規定了集采機構不得拒絕政府集中采購目錄中通用類項目的采購代理。
    《辦法》更加細化了對供應商行為規范的相關規定。第19條對供應商參加政府采購活動的全流程進行了規范。供應商應具備法律、行政法規和采購人規定的條件，不得弄虛作假騙取政府采購供應商資格，不得提供虛假資料謀取中標或者成交；不得賄賂采購人等；在投標過程中，不得以惡意串通手段參與投標；中標或者成交后，應當按規定與采購人簽訂采購合同，并嚴格履行合同；對政府采購活動提出質疑或者投訴的，應當按照國家有關規定提出并附送有關證據材料等。這些規定遠比《政府采購法》更加詳細。
    《辦法》對政府采購監督管理部門的職能任務、責任以及監管的內容等進行了非常明確的規定。如第32條規定，財政部門應當加強對采購人、集中采購機構等各方當事人監督檢查，及時查處其違反政府采購法律法規的行為，建立誠信檔案。財政部門應當制定和完善對采購代理機構考核的程序等，定期組織對采購代理機構的考核。
    《辦法》明確了監督管理機構對代理機構的監管，共列舉了9大項職責，比《政府采購法》中所列舉的3項內容要具體得多，也更具有操作性，對代理機構的監管也會因規定的詳實而更到位。如第34條規定，財政部門應當在本部門職責范圍內，對采購代理機構的政府采購活動進行監督檢查，包括采購任務完成情況，內部制度建設和監督制約機制落實情況等。