集采機構內控專題系列報道之機構設置篇（1）

政府采購改革實施十幾年來，作為政府采購主渠道的集采機構充分發揮組織功能優勢，不斷完善內部機構和內部機制建設，有力地推動了政府采購公開、公平、公正運行。但隨著采購業務的不斷擴大，部分集采機構存在的一些問題也日益顯現，甚至還發生過某市政府采購中心一位主任科員因受賄獲刑11年的個別案例。

在改革不斷推向深入的形勢下，集采機構強化內部控制顯得更為重要。現代內控制度在政府采購組織實施過程中的實踐也證明，得控則順，無控則亂，不控則敗。因此，如何煉就鋼筋鐵骨，做到百毒不侵，實現規范和效率的雙重目標，是集采機構自身發展的一項重要課題。即日起，本報從機構設置、運作機制、資金管理、人員管理和隊伍建設等方面對集采機構內控問題進行專題報道。本期刊出機構設置篇（1）。——開欄的話

分段操作實現了內部制衡，也意味著采購鏈條拉長，效率問題隨之擺上桌面—

一體兩面的分段式機構設置模式

■ 本報記者 趙輝

將現代內控制度引入政府采購組織實施過程，并非一種理論的探討。集中采購機構過往的實踐和探索，都有意或無意地體現了重視內控的理念，這在內部機構和組織流程的設計上體現得尤為鮮明。什么樣的組織結構和業務流程最能實現規范與效率的雙重目標？盡管業內人士并沒有形成共識，但從近年來許多省市改革動向來看，越來越多的集中采購機構把答案投給了分段式模式。可這種模式真能實現規范與效率的雙重目標嗎？

分段牽制，相互制衡

從2010年4月開始，南寧市政府集中采購中心進行了內設機構調整，從政府采購項目的一人或一個部門負責到底轉向了由多個科室分段操作的模式。此后，西安市政府采購中心也改變了原來按政府采購項目招標流程操作的一人負責制，而改用分段負責制，將招標文件制作和招標投標事宜一分為二，成立標書制作組和開標組，負責項目招標中這兩個重要的采購流程。

據記者了解，近年來，不少省市的政府集中采購機構都在內部機構設置上進行了改革，方向也大多是轉向分段式模式。這種模式基本是依據采購流程來設置內部機構，主要框架是將項目受理、政府采購文件編制、開評標活動組織、項目履約管理等標前、標中、標后工作置于不同職能部門，實行分段負責制，從而在集中采購機構內部形成一種相互制衡和監督的內控機制。目前，遼寧省政府采購中心、河北省省級政府采購中心、湖南省省直機關政府采購中心等許多省級集采機構都是實行的此種模式。

比如，河北省省級政府采購中心在中心內部設立綜合信息部、采購一部、采購二部和監督部，分別負責采購項目受理、采購文件編制、評標活動組織和簽訂采購合同及履約4個階段的具體工作。河北省省級政府采購中心主任辛培堂表示，分段“鏈條式”管理將每一個政府采購項目細化為采購項目受理、采購文件編制、評標活動組織和簽訂采購合同及履約4段，明確了各段的職責分工。以事定崗，做到了分工明晰；以崗定人，確保了責任到人。這種管理模式使得各部門間互相監督，互相制約，不給商業賄賂行為的發生留下空間。

沈陽市政府采購中心于2005年提出了分段式模式的理念。中心相關工作人員告訴記者，采用分段式主要是從內部制衡、互相監督這個角度考慮，使得程序性更加嚴謹。中心在“四段式”外又增加了一個獨立的監察處，對整個政府采購業務的每個環節實時監察，監察室在對外業務上負責處理政府采購的質疑投訴事項，對內也進行檢查考核，加強了重點監控，從而提高了隊伍的安全性。

分段式催生“多面手”

“互相牽制，互相制衡，利于內部管理。”大多數采用分段式模式的集采機構負責人都對分段式模式給予了這種肯定。但這種被叫好的模式也對集采機構的工作提出了更多的要求。

“由于實行分段負責制，每名工作人員需要熟悉采購項目每一環節，隨著政府采購規模的逐年增大，對中心工作人員的綜合素質提出了更高要求。”某省級集中采購機構的有關負責人告訴記者，原來一名工作人員可能只熟悉某一類政府采購項目就可以了，但采用分段式后，要求每名工作人員都必須熟悉各類政府采購項目的具體運作流程，成為政府采購“多面手”。

內蒙古自治區政府采購中心主任劉恒斌進一步分析說，專門制作招標文件的工作人員雖然接觸的領域很多，比如IT、家具、電梯等項目，但經常接觸和反復制作標書也會形成一種規范，使得標書的制作更加標準化。

銜接不暢制約了效率？

“對于采購項目復雜程度較高，采購量較大的集采機構，分段式的效果更顯著，而對于采購項目較為單一，采購量較小的機構，這種方式有時反而顯得效率不高。”寧夏回族自治區政府采購中心相關負責人認為，分段式模式不一定適合所有的集采機構。

在業內人士看來，分段式模式有一個“軟肋”：各部門之間雖然能形成相互制約的機制，但各部門相互分離、各司其職容易在業務環節過渡階段出現管理的“真空地帶”。“分段式模式對于工作效率的影響主要體現在工作的銜接上，采購人可能需要跟多個人、多個處室打交道。如果工作銜接不暢，就會降低工作效率。”劉恒斌分析說。

如何組織銜接不同階段的工作？各地嘗試和探索了不同的做法。河北省省級政府采購中心在采購文件的編制方面實施了“四稿定稿制”，把采購一部和采購二部緊密聯系起來。采購一部負責采購文件前三稿的編制，采購二部負責采購文件第四稿的編制和政府采購項目開標、評標的組織工作。從2007年以來，湖南省省直機關政府采購中心研發了政府采購業務操作流程OA智能辦公系統，制約了各部門在操作執行過程的權利和義務，通過系統的智能呼叫，明確采購活動各個環節的辦理時限以及環節之間銜接流轉時限，有效減少了項目執行中的自由裁量空間。內蒙古自治區政府采購中心則從2006年5月以來啟動了質量管理體系的認證工作。劉恒斌介紹說：“引入并推行ISO9000質量認證管理體系使我們的工作流程更加規范化，目前已經形成了良好的管理模式。此外，在分段式工作流程中，工作人員對于自己所處的階段工作不斷積累經驗、提高效率、對流程越來越熟悉，但做了四五年可能會厭煩，所以我們采取了輪崗的形式，兩年一輪。”

業內人士表示，從理論上并不存在一種完美無缺的組織框架設計。對于分段式模式而言，如何通過機制設計消除其劣勢，需要集采機構做出更多的探索。

實行分段負責制模式有利于在集中采購機構內部形成一種相互制衡和監督的內控機制，但也對業務人員素質提出了更多要求。

 

觀點

分段式模式禁忌“拿來主義”

集采機構內部機構的設置不僅關系到集采機構業務流程的優化，也是廉潔采購、陽光采購的需要，科學的機構設置模式更有利于集采機構內部管理。

分段式模式的特點和優勢顯而易見，將政府采購活動標前、標中、標后環節相互分離，從而形成相互制約的業務流程，實現了集采機構內部權限的相互制衡，避免“一人做主”的狀況出現。此外，客觀上來說，分段式模式對集采機構的工作人員也是一種保護。

然而分段式模式是否是一種完美的內部機構設置模式？這種模式是否適合所有的集采機構？

從理論上講，并不存在一種完美無缺的組織框架設計。如同一枚硬幣的兩面，分段式模式在強化內部控制、實現權責制衡的同時，也有其天然的局限性，即部門銜接問題。特別是在實施分段采購初期，各部門分別負責各自的采購環節，容易各自為戰，部門之間銜接不流暢， 從而形成內部管理的“真空地帶”。同時，實施分段制，客觀上拉長了采購業務鏈條，加大了部門之間銜接和溝通的時間成本，不利于采購效率的提高。

因此，不是所有集采機構都能簡單照搬分段式模式。選擇分段式，必須具備以下幾個條件：一是具有完善的內部管理系統，能實現業務在內部不同部門間的高效流轉；二是具有權責清晰、無縫銜接的內部治理結構，保證各個部門的責任落實和任務執行。三是采購人員的素質足夠全面，能勝任不同類型的采購項目。不具備這幾個條件，而盲目照搬分段式，難免會落得“東施效顰”之嫌。

值得肯定的是，近些年，不少集采機構并沒有止步于分段式模式的改革，而是在這種模式的改革中繼續創新，尋找更適應自身實際情況的管理方式。例如通過建立完善的內部管理系統，實現內部業務的高效流轉；明確每個業務環節的辦理時限，提高整個采購過程的效率；將標前和標中適當合并；將內部監督環節獨立出來，既行使業務監督，也承擔內部管理監督的大監督職能；此外，人員輪崗、AB崗負責制等措施都是對分段式模式的有益完善。

唯有通過機制創新，把相對“僵硬”的組織結構盤活，才能為分段式模式增添更多的潤滑劑，讓各個階段的銜接更為順暢，使集采機構運轉得更加科學、高效。 （文熙）

 

鏈接

企業管理學視角中的分段式模式

關于組織結構設計的理論起源于企業管理領域。企業管理學將組織結構劃分為直線型、事業部、矩陣型等幾種類型，集采機構內部分段式機構設置模式很難歸入其中的任何一種。

分段式模式更像是多種企業組織類型的混合體。首先，這種模式具備直線-參謀型組織結構的某些特征。比如，按照組織職能來劃分部門和設置機構，實行專業分工。這種模式的優點是適應現代管理工作比較復雜而細致的特點，滿足了現代組織活動需要統一指揮和實行嚴格的責任制度的要求。缺點是部門之間互通情報少，不能集思廣益地作出決策，各部門之間的目標不統一，容易產生矛盾，協調工作量大，難以從組織內部培養熟悉全面情況的管理人員。

其次，分段式又融合了現代企業組織結構發展的某些新趨勢，如橫向型組織結構形態。這種模式圍繞工作流程而不是圍繞部門職能建立組織框架，傳統的部門界限被打破，弱化了縱向的層級，要求注重橫向的合作與協調。

“分段式”典型

江蘇省政府采購中心單設內控科室 強化流程監督

自2006年5月起，江蘇省政府采購中心改變自成立以來一直實行的一人負責制，即項目經辦人自受理委托開始，制作采購文件，采購現場組織，直至合同簽訂都是一個人負責，開始對內設機構的職能進行調整，實行分段式采購。 目前中心內部正式設定4個科室，分別為綜合科、采購一科、采購二科、內控科。中心整個采購的具體流程為：

第一，委托環節由綜合科負責。所有接受的委托采購項目均由綜合科辦理，包括與采購人簽訂委托采購協議、接受采購人的具體項目委托。綜合科受理委托后，要求在1個工作日內將項目轉交給采購一科。

第二，采購文件制作由采購一科負責。采購一科接到綜合科受理的委托項目后，由科室負責人根據科室內部的工作分工，將采購項目安排給具體的項目經辦人。經辦人接到采購項目后，要求主動與采購人聯系，根據項目的具體情況擬訂相應的采購方式，并將擬訂該采購方式的理由按審核順序交科室負責人、內控科和中心分管主任審核。采購文件擬訂出初稿后，按審核順序交科室負責人、內控科和中心分管主任審核，審核同意后，經辦人通知綜合科和采購二科，綜合科負責安排和落實具體的開標地點和時間，采購二科落實具體對應的開標負責人，綜合科和采購二科將有關情況反饋給經辦人，經辦人根據反饋情況確定正式的采購文件，并擬訂相關項目的采購公告，經主任審批后在網上發布。

第三，采購現場組織由采購二科負責。采購二科經辦人接到采購一科經辦人移交的采購資料后，要求事先審核相關資料是否準確、齊全，并熟悉相關采購文件內容。采購二科負責人于每周一將本周內安排開標的項目提交給主任室和綜合科。

第四，合同審核由內控科負責。內控科對采購二科移交的采購資料需及時清點、整理，在對照有關材料的基礎上，對采購二科擬訂的合同內容進行審核。 （陳昂）

湖南省省直機關政府采購中心“智能呼叫”保分段式落實到位

湖南省省直機關政府采購中心“分段式”管理運行機制的基本構架是將項目接收、編制政府采購文件、組織開評標活動、項目履約管理等標前、標中、標后工作置于不同職能部門，實行分段負責制。

綜合信息部負責政府采購項目接收、登記、轉發，審核采購項目計劃審批是否合規，負責項目合同監督統計，發放中標（成交）通知書，負責政府采購業務檔案整理，受采購人委托組織政府采購合同簽訂等工作。

標書編制部負責標前工作，主要是項目采購需求審查、需求論證、采購項目的安排，技術參數核定，受理并簽定委托代理協議，采購文件的編制、變更、答疑、現場踏勘，采購信息公告發布等工作。

開標管理部負責標中項目采購的具體實施工作，主要包括組織公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價采購、單一來源采購活動，提出變更采購方式、廢標意見，評標報告、中標（成交）通知書的草擬等工作。

監管質審部主要核實、答復、處理供應商質疑，采購文件范本編制，抽取政府采購評審專家，負責重要采購項目臺賬的建立等工作。

辦公室負責投標保證金的收退工作。

據介紹，分段式執行模式將采購各環節相互分離，做到了責權明晰、運轉順暢，有效實現了運行機制的法制化、規范化、系統化。同時為了使分段式機制落實到位，從2007年以來，中心研發了政府采購業務操作流程OA智能辦公系統，制約了各部門在操作執行過程的權利和義務，通過系統的智能呼叫，明確采購活動各個環節的辦理時限以及環節之間銜接流轉時限，有效減少了項目執行中的自由裁量空間，使執行主體更加主動、辦理時限有效縮短、工作效能明顯提升、工作責任得到不斷增強。（王珅）

 

遼寧省政府采購中心業務分段執行  流程無縫銜接

■ 本報記者 趙環宇 通訊員隋藝瑋

遼寧省政府采購中心（以下簡稱“中心”）在設置工作流程上打破傳統的一個采購項目由一人或一個處室實施完成的“一竿子插到底 ”的做法，實行一個采購項目由不同處室按流程操作的“四段式”的方式，進而形成合理分工、流轉順暢、相互制衡、有效監督的運行機制。

“四段式”分工流轉順暢

 

中心的4個處按照“四段式”分工，將一個采購項目分段執行，形成相互制衡、相互監督的運行機制。

綜合處負責接受省財政廳政府采購監督管理部門下達的采購項目任務單，并按職責分工提出承辦的意見，報分管主任審定后，送達監督管理部門承辦。同時，受理供應商質疑、配合政府采購監督管理部門完成投訴處理以及對各業務處室進行工作考核。

采購處負責承接綜合處轉來的采購項目承辦單，明確項目負責人，與采購單位簽訂委托代理協議，溝通采購需求，制定操作方案，編制和發放采購文件，在指定媒體上公開發布采購信息。

招標處負責承接采購處轉來的采購項目的采購文件、采購文件發放情況、采購項目評審所需專家情況等文本資料，負責開標（談判、詢價）前的準備工作，組織開標（談判、詢價）和評審工作，負責對評審專家的考核評價，擬訂并發布中標（成交）公告和中標（成交）通知書，組織中標（成交）供應商的資格審查。

合同管理處依法組織采購單位與中標（成交）供應商簽訂采購合同，負責采購合同管理和履約驗收工作。負責歸集、整理采購文件資料以及驗收過程中形成的檔案資料，形成完整檔案資料并裝訂成冊，定期移交綜合處歸檔。將完成驗收項目的合同履約驗收報告單及驗收意見書報政府采購監督管理部門備案。協調處理合同履行過程中出現的質量、性能、售后服務以及其他糾紛。

健全制度 未雨綢繆

在建立“四段式”分工的運轉機制基礎上，中心同時制定和完善了一系列規章制度，實現了中心工作的規范高效，并在不斷強化隊伍建設上，保證警鐘長鳴、未雨綢繆的內控氛圍。

在制度建設方面，中心先后制定了《遼寧省政府采購中心內設機構及其主要職責》、《遼寧省政府采購中心采購業務程序規則》、《遼寧省政府采購中心業務工作日常考核實施辦法》、《遼寧省政府采購中心政府集中采購項目合同履約驗收工作規則（試行）》等60余個相關管理制度性文件。此外，中心組織精干力量研究制發了針對不同采購對象及采購方式的采購文件范本7個，研究制發中心標準化作業常用范文格式28個，基本實現了政府集中采購業務執行政策、業務范本、操作流程、評審標準和檔案管理五統一，有效地推進政府集中采購業務操作標準化。

在隊伍建設方面，中心不僅注重多種形式的業務培訓，更建立了開展防治政府采購領域商業賄賂的長效機制，未雨綢繆、警鐘長鳴。中心設有舉報箱、舉報電話，并建立了中心和參與政府采購活動的供應商反商業賄賂承諾制度。中心堅持開展經常性的警示教育，通過組織工作人員參觀警示教育基地等系列活動，建立健全了預防和治理商業賄賂的長效機制。此外，中心建立和完善了文明辦公行為規范，建立健全了首問負責、辦事指南、一次性告知、限時辦結、掛（擺）牌服務和上門服務等6項制度，實現了采購信息及結果均按規定在網上公開。