集采機構內控專題系列報道機構設置篇（2）

集采機構內控專題系列報道機構設置篇（2）
■本報記者吳敏
在集采機構內部機構設置模式中，按貨物、工程和服務項目性質不同分設不同部門的模式（簡稱“分類式模式”）是一種曾經風光無限的“老模式”。政府采購改革初期，大部分集采機構都實行了這種模式。然而，隨著集采機構內部改革的深入，這一模式不斷遭遇來自分段式模式的挑戰。“老模式”何去何從，成為一些集采機構不得不思考的問題。
分類式模式“版圖”縮減
分類式模式一般是將內部業務部門的職責范圍按項目類別進行劃分，每個業務處室負責該類項目從受理委托到項目完結的所有采購活動。如中央國家機關政府采購中心的處室分工是，采購一處主要負責IT類電子產品的采購，采購二處主要負責汽車、貨物以及服務的采購，采購三處主要負責工程類的采購。
在政府采購改革初期，分類式模式是許多集采機構的不二之選。職責清晰，操作便捷、效率較高，構成了這一模式的典型特點。
但隨著政府采購的不斷發展，圍繞集采機構的理論研究視野日益開闊，一些集采機構在內部機構設置上進行了有針對性的改革。新疆維吾爾自治區政府采購中心、寧夏回族自治區政府采購中心、江蘇省政府采購中心等一批集采機構都把內部業務流程模式調整為了分段式。陜西省政府采購中心則按照項目預算歸口劃分內部部門。
在新模式的沖擊下，分類式模式猶如“沙海明珠”月牙泉一般慢慢縮減著自己的“版圖”。
內部制衡乏力
“老模式”為什么會被部分集采機構“拋棄”？記者在采訪中了解到，其主要原因在于分類式模式在集采機構內控方面的“乏力”。
曾經按照“老模式”進行分類的集采機構在采購項目的操作過程中都發現了這種模式的不足。在這種模式下，某個部門負責的采購項目，從發布信息、編制標書，到組織招標、評標，再到合同簽訂、驗收貨物等整個采購流程基本上都是由一個人來完成。
上海金融學院財政系主任章輝認為，這種“一竿子插到底”的操作模式，有利于采購活動的專業化，也能避免不同部門之間因銜接而發生類似職責不清、采購時間過長等問題。但實行該模式需要更多的人員配備，會增加集中采購的執行成本，同時，有可能不利于部門之間的相互制約。
在實踐中，分類式模式還有另外的不足。陜西省政府采購中心主任李健表示，該中心以前也是按照項目類別設置科室的，但是，經辦人如果只負責貨物類的采購工作，輪崗的時候可能就無法勝任工程類或者服務類的采購工作。此外，貨物的采購量往往較大，而服務和工程類的采購量相對較少，因此也存在工作量不均的問題。
正是“老模式”的這些不足，使集采機構萌生了轉變的念頭。
“老模式”的新趨向
集采機構在對分類式模式改革的過程中，大體出現了2種選擇。一種選擇是徹底摒棄原有模式而采取新模式。而另一種選擇是對“老模式”進行改良。
以國采中心為例，2010年該中心專門設置了一個采購監管處，監管處的工作人員會對采購項目進行監督，從而增強對內部業務的監控。
另外，吉林省政府采購中心的模式設置也具有鮮明的改良特征。該中心在按照項目類別劃分內部業務機構的基礎上，在每個業務處都分別設立綜合科和采購科，綜合科負責文件編制，采購科負責組織開標評標，從而保證了相互制約。
類似的調整和改良，使各部門運轉更加優化，彌補了內部制衡不足的問題，讓“老模式”煥發出了新的活力。
記者在采訪過程中還發現了一個有趣的情況。寧夏回族自治區政府采購中心最初是按照類別來設置部門采購科室的，后來為了實現內部制衡改為了分段式模式，運轉了一段時間后發現，分段式模式實施的效果并不理想。處于采購后一階段的項目經辦人往往不了解前一階段的經辦情況，需要重新去了解，既費時，又耗力，于是該中心又希望能改回原來的按照類別劃分科室的“老模式”。
江蘇省政府采購中心主任顧岳良評價說：“不能說現行哪種機構設置模式一定是最合理的，因為未來的實踐肯定會產生更好的模式，這種模式應該既有利于動態的風險控制又有利于更專業地進行工作。”

一家之言
分類式模式的出路在于改良
從企業管理學的視角看，分類式模式類似于事業部制結構（也稱分部制結構）。這種模式的最大特點是“集中政策，各自經營”，各部門獨攬各自的業務，部門間“老死不相往來”。
實行分類式模式，從項目前期準備到中期組織招評標，再到后期履約驗收，往往由一人或部門內的幾個人負責到底。在缺乏有效監督的情況下，這種模式有可能會增大項目經辦人與供應商之間“合謀”的幾率和風險。過去，某政府采購中心發生的工作人員受賄案，就是一個例證。因為這種劣勢，分類式模式飽受質疑，甚至被有些人“一棍子打死”，評價為完全“劣”的模式。
然而，分類式真的就“垂垂老矣”了嗎？回答這樣的問題，顯然不能過于武斷。
從理論上講，沒有絕對“好”的模式，同樣也沒有絕對“劣”的模式。就分類式模式而言，人們往往容易看到它鮮明的劣勢，卻忽略了它的閃光點，比如高效、暢通、專業。而且，對于項目較多、業務量較大、涉及采購單位較繁雜的采購機構，采用分段式模式往往會讓集采機構應接不暇，這時分類式模式更能凸顯自身的適應性。若不是如此，也就不會出現個別集采機構在實行了分段式模式后又想改回分類式模式的現象。
相對于不斷變化的實踐，每一種模式都是“過去時”，也都可以通過自身的改良成為“現在時”和“未來時”。因此，分類式模式的下一站不一定非得是分段式，完全可以通過改良來補齊自己的短板。
在實踐中，有些集采機構設立內部獨立的監督部門，介入采購業務流程，從而實現對采購活動的有效控制；有些集采機構則在每個業務部門下再進行職責的細分，增強了制衡。這些探索證明，實現有效改良后的分類式模式可以揚長避短，煥發青春。（易舟）

黑龍江省政府采購中心強化標前審核標后監督
■本報記者趙環宇通訊員徐強
黑龍江省政府采購中心（以下簡稱“中心”）的機構設置與業務流程實行一崗雙責、集體研究、互相制約，不僅強化了內部制衡機制，又符合規范權力運行的要求，有效推進了反腐倡廉工作。從目前的運行情況看，該模式程序合理，審批嚴格，操作規范，決策科學。
根據政府采購的業務范圍（包括貨物、工程和服務），遵循科學設定政府采購流程的原則，中心采取“總—分—總”的機構設置，內設六處一室，即辦公室、技術審核處、貨物采購處、工程采購處、服務采購處、藥品采購處和合同監督處。
辦公室主要負責除政府采購業務之外的全部工作，包括政務、財務、人事、紀檢、黨務、后勤及政府采購檔案管理等項工作。
技術審核是政府采購的前端環節，負責對采購文件的審核，包括復核采購文件、發布信息、受理供應商報名、研究與制定中心內部業務操作程序及辦法、考核采購計劃執行效能及開標前的同步監督工作。
貨物采購處、工程采購處和服務采購處按照各自承擔的采購品目組織實施采購活動。
合同監督處負責對政府采購的末端環節主要是合同的執行情況進行監督，包括合同的履約驗收、開標后政府采購項目執行過程的同步監督和目標考核、處理供應商質疑等項工作。
藥品器械是根據國家要求，新增加的政府采購業務品種，因其招標工作量大，招標程序有其行業特殊性，因而成立專門的藥品器械處承擔此項工作。
在業務流程上，中心嚴格按照政府采購計劃辦理，各環節的核準和簽字按權限執行，即采購預算在100萬元以下的采購項目，由處長核準簽字；采購預算在100萬元以上（含100萬元）500萬元以下的采購項目，由分管處處務會集體研究簽署意見后報分管主任審批；采購預算在500萬元以上（含500萬元）的采購項目，經分管處處務會集體研究簽署意見并報分管主任審核后呈報主任簽批。
中心目前的這種按采購目錄分類來劃分業務范圍的做法，雖然從專業劃分上更能發揮業務優勢，但由于各類采購項目的不均衡性，貨物類采購項目規模大、項目多，而工程和服務類采購項目規模小、項目少，致使各業務處采購業務量極不均衡。
對于這些實踐中存在的問題，中心有關負責人表示，下一步中心擬根據項目經辦人的工作量及工作完成情況，打破各處的業務范圍，合理分配采購計劃，拓寬項目經辦人員的業務領域，為定期輪崗、培養和鍛煉項目經辦人，提高招標業務技能奠定基礎。

鏈接
黑龍江省政府采購中心業務流程
中心主任或分管主任將采購計劃分給項目經辦人→項目經辦人負責編制采購文件和采購公告→處長或經處務會研究審定采購文件→技術審核處復核業務處轉來的采購文件→分管主任審定采購文件→技術審核處將經分管主任或主任審定的采購文件和采購公告上網發布→項目經辦人組織標前答疑（現場踏勘）→項目經辦人提出聘請專家的領域和數量按程序報采購辦→項目經辦人做開標前的準備并組織開標、評標，確定中標（成交）結果→中標（成交）結果等招標評標的相關材料報分管主任或主任審定→技術審核處發布中標（成交）公告→項目經辦人核對政府采購合同→合同監督處或采購人組織合同的驗收→項目經辦人對驗收合格的采購項目辦理資金結算→項目經辦人按政府采購檔案目錄整理檔案并移交辦公室統一歸檔。

“分類式”的改良
國采中心單設監督處室加強內部制衡
■本報記者袁瑞娟
中央國家機關政府采購中心（以下簡稱“國采中心”）以規范政府采購行為為目的，制定集中采購操作規程，建章建制，強化內部監督制約，實施科學化管理，不斷推動集中采購機構的內控機制建設，建立起一整套的內控模式。
單設內部監督處室
為進一步加強內部制衡，實現采購工作的規范管理和高效運作，國采中心于2010年7月1日增設采購監管處。目前，中心內設辦公室、綜合業務處、采購監管處、采購一處、采購二處、采購三處和信息服務處。
辦公室負責中心內部的文秘、人事、安全、保密、行政事務和政府采購檔案管理；負責中心的財政資金、委托代理采購資金、投標保證金的核算和管理；負責集中采購業務人員的培訓；負責宣傳工作；負責對外交流與合作的有關事宜；承擔中心黨委的日常工作；負責接受供應商的質疑受理工作。
綜合業務處負責擬定中央國家機關政府集中采購目錄實施方案；負責收集匯總各單位集中采購計劃；負責擬定內部操作規程和采購文件范本；承擔質疑事項的處理、采購信息統計分析和報告工作；承擔政府采購相關政策理論問題的調查研究。
采購一處負責信息產品的集中采購工作，主要包括計算機、服務器、掃描儀、投影儀、攝影攝像器材、程控交換機、打印機、網絡設備、復印機、傳真機、印刷設備、計算機通用軟件、計算機信息系統工程等。
采購二處負責辦公用品和辦公設備的集中采購工作，主要包括汽車、單體空調、辦公家具、變配電設備等；負責服務項目的集中采購和日常管理工作，主要包括汽車維修、汽車加油、汽車保險、印刷、會議服務等。
采購三處負責房屋修繕、裝修等工程項目的集中采購工作；負責電梯、鍋爐、中央空調、建筑材料等工程相關配套設施、設備的集中采購工作。
信息服務處負責對采購中心業務需求進行調查、分析，提出信息化建設實施方案并組織實施；負責政府集中采購信息管理系統的維護；負責政府集中采購信息管理系統的技術支持和系統用戶的培訓、服務工作；負責政府集中采購統計分析和信息發布工作,負責政府采購中心網站的建設、管理、信息更新與日常維護工作；負責為集中采購供需雙方提供網上采購服務等。
“采購監管處主要負責采購文件及評審結果的復核，采購信息的發布，評審專家的抽取和評價，采購人庫、供應商庫和商品信息庫的管理等。同時，為配合業務處做好采購工作，采購監管處還參與對協議供貨、定點采購和網上競價項目的評估與審核。這些工作對采購監管處的綜合要求高，對我們來說也是個新挑戰。”國采中心采購監管處有關負責人深有感觸地表示。
加強內部制度規范
國采中心一直注重加強內部的制度建設，不斷總結采購工作的實踐經驗，根據業務發展需要及時修改和完善已有的規章制度。通過制度化和技術化手段，統一信息公告文本、建立評審機制與內部監督機制等，保證依法開展采購活動。
一是進一步完善了內部管理制度，制定和修訂了《中央國家機關政府集中采購工作規程》、《關于進一步加強保密工作的通知》、《關于進一步明確業務接待室工作流程的通知》、《中央國家機關政府集中采購網上競價操作規程》等制度辦法。進一步堅持并完善了項目委托統一受理、采購項目分級審批、采購項目市場調查、采購需求公開征求供應商意見、采購文件集體討論、采購文件復核、項目論證和廢標情況報告等制度。
二是完成了各類采購文件范本制定的基礎性工作，制定了《信息公告范本》和《工程類招標公告范本》，擬定了《網上競價信息公告范本》，起草了《中央國家機關政府集中采購委托代理協議》，發布了多期《采購業務指南》。
三是初步建立實施了目標管理責任制，對各處室和所有工作人員的工作情況進行績效評估。在目標管理中融入了全面質量管理的理念，從廉政、管理、效益、效率、服務和工作6個方面提出了具體的工作質量要求和目標，增強了目標管理的可執行性。

吉林省政府采購中心堅持“小循環”保證“四分離”
■本報記者趙環宇通訊員李國慶
吉林省政府采購中心（以下簡稱“中心”）在機構設置與業務流程上盡管秉承了大多數集采機構采取的按目錄設置機構的做法，但其采取的“小循環”模式使集采機構內控效果更加顯著。
中心現設有貨物采購處、工程采購處、服務采購處、信息處及辦公室。辦公室負責日常事務性工作，信息處負責中心信息化建設、專家和監督員抽取、供應商庫建設和管理。采購活動的授權、簽發、執行和記錄在網上和紙面上同時進行，同時存檔。
中心目前采取所謂的“小循環”工作機制，即3個業務處都分別設立綜合科和采購科，綜合科負責文件編制，采購科負責組織開標評標。這一機制保證了中心堅持內部相互制約的制度，即4個分離原則：一是實行業務交叉原則。各業務處和人員經辦采購業務類別不固定、前后采購任務交叉分派。二是實行職能分離原則。中心處級以上領導與具體評標組織工作分離，組織評標人員與編制標書、參與抽取評標專家、合同審核人員職責分離。三是采購中心與評標委員會分離。四是中心與合同履行和驗收工作分離，形成相互制約的工作機制。
這種機制有效地防止了工作分配上的苦樂不均，實現了內部監督和制約。存在的問題是，因為人員對政策的掌握理解不同，在執行制度的過程中，有時存在標準不一致的現象。中心將制定更加嚴格的、可操作性強的規章制度，加強人員的培訓，做到標準一致，方法一致。
中心在業務上實行分管主任分工負責制。各處室之間互相獨立、互不干擾。綜合科負責接收從辦公室秘書科下達的采購任務，聯系采購人制作采購文件，經采購人審核會簽后發布。采購科接收采購文件后組織標前準備、組織開評標，擬定合同。履約驗收和資金支付由采購人負責辦理。