當政府采購遭遇壟斷

一個是追求貨比三家，而另一個則是“只此一家，別無分店”

當政府采購遭遇壟斷

■ 本報記者 朱穎

以競爭機制為靈魂的政府采購制度天然站在壟斷的對立面,但政府采購活動中“只此一家，別無分店”的情形并不鮮見。據業內人士估算，每年采用單一來源采購方式的項目金額約占全國采購規模的4%，其中自然不乏壟斷的身影。政府采購要貨比三家，而壟斷則是“說一不二”。問題隨之而來，當兩者狹路相逢時，該怎樣保證采購的質量和價格？

林林總總的壟斷

英國皇家采購與供應學會將采購中的壟斷行為定義為采購過程中僅有一家供應商提供某種特殊類別的商品或服務，壟斷的發生可能源于進入壁壘，如專利、通過兼并或取得政府許可造成的準入限制。壟斷者通常具有以下特性，即能夠最大限度地提高利潤，在市場中具有定價權并能限制其他供應商進入該產品或服務領域。因此，壟斷是一種市場結構，采購人在制定采購戰略時需謹慎判斷壟斷行為是否缺乏基本的競爭性。

實踐中，“只此一家，別無分店”的情形多見于專有技術、專利權等技術性壟斷。面對這種性質的壟斷，各國不僅界定嚴格、審核謹慎，而且盡可能地減少單一來源采購的審批數量。比如，歐盟規定，在使用專利權理由申請單一來源采購時，需要特別證明是否有可以被其他供應商提供的“等效”產品所替代，如果可替代物存在，采購實體仍堅持通過單一來源方式采購專有產品或服務則相當于違反規則。即使在極罕見情況下，該實體必須采購某種享有專有權的產品，當該權利的使用許可可被授予多個供應商時，仍無法使用單一來源的采購方式。

“另外，有一部分壟斷行為具有人為屬性，如政府獨家壟斷的行業，政府擁有定價權或政府指定某家企業開展生產或提供服務，這時就很容易造成人為的壟斷。”中央財經大學政府管理學院教授徐煥東表示。

有些國內外的理論研究者認為，從理論上來講，政府采購自身也存在壟斷的可能。由于采購需求的聚合效應，政府采購一旦有行政力量或政策力量的介入，壟斷行為便可能因此產生。顯而易見的是，通過政府采購手段定向扶持特定行業、技術或產品，已成為西方發達國家的慣例。

如何確保物有所值

當采購中遇到只有一家供應商的尷尬情形時，采購方如何在缺乏競爭性且壟斷者占據絕對定價權時，仍購買到物有所值的產品或服務？

徐煥東在采訪時表示，在決定是否采用單一來源方式時，必須要樹立起功能導向型的采購理念，考量采購的物品在功能方面是否具有可替代性，是否非用不可。尋找可替代功能的其他產品，引入有效競爭，便能在采購中避免品牌指定、特定供應商指定或特定設計指定的現象發生。

那當市場壟斷行為已經存在而采購方需要采購時，又該如何處理呢？

“此時要從需求效益角度出發。”徐煥東表示，政府要認真考慮項目是否意義重大非買不可，若不購買只損失1億元而購買則面臨壟斷者開價10億元的局面，這樣的交易顯然是不合算的。

“在壟斷中保持價格合理性需要從源頭著手，對單一來源這種采購方式審批環節十分重要，監管機構需要認真考量為什么一定要采用這種方式，市場上是否有其他可替代產品，采購中應盡量保持競爭性。”江蘇省政府采購中心副主任龔云峰說。

“可以通過行政手段與政治手段實現對采購中壟斷行為的控制。”世界衛生組織出版的《藥品融資機制指南》一書也詳述了處理壟斷的手段。其中，行政手段包括通過監管機構或法院仲裁實現對招標程序的嚴格控制，然而，由于行政控制過于強調對正式程序的監管，而容易忽略整體社會目標的實現，在管理過程中容易扭曲程序內容而失去效率。而政治手段則通過約見壟斷實體負責人，并與之談判而實現。雖然使用這種手段的直接成本幾乎為零，然而一旦該負責人拒絕考慮社會目標，所造成的間接成本損失是無法估量的。

此外，對于以政策功能面目出現的特定市場壟斷，吉林省長春市政府采購中心主任于宙說，在企業發展的初期，通過壟斷行為可以幫助企業在行業內做大做強，也有助于在采購中形成規模效應，然而，當行業發展到一定程度時，需要引入競爭，從而增強采購過程的競爭性，因此，找準壟斷與完全競爭這兩個極端的平衡點才是關鍵。