當(dāng)政府采購(gòu)遭遇壟斷

一個(gè)是追求貨比三家，而另一個(gè)則是“只此一家，別無(wú)分店”

當(dāng)政府采購(gòu)遭遇壟斷

■ 本報(bào)記者 朱穎

以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為靈魂的政府采購(gòu)制度天然站在壟斷的對(duì)立面,但政府采購(gòu)活動(dòng)中“只此一家，別無(wú)分店”的情形并不鮮見(jiàn)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估算，每年采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的項(xiàng)目金額約占全國(guó)采購(gòu)規(guī)模的4%，其中自然不乏壟斷的身影。政府采購(gòu)要貨比三家，而壟斷則是“說(shuō)一不二”。問(wèn)題隨之而來(lái)，當(dāng)兩者狹路相逢時(shí)，該怎樣保證采購(gòu)的質(zhì)量和價(jià)格？

林林總總的壟斷

英國(guó)皇家采購(gòu)與供應(yīng)學(xué)會(huì)將采購(gòu)中的壟斷行為定義為采購(gòu)過(guò)程中僅有一家供應(yīng)商提供某種特殊類(lèi)別的商品或服務(wù)，壟斷的發(fā)生可能源于進(jìn)入壁壘，如專(zhuān)利、通過(guò)兼并或取得政府許可造成的準(zhǔn)入限制。壟斷者通常具有以下特性，即能夠最大限度地提高利潤(rùn)，在市場(chǎng)中具有定價(jià)權(quán)并能限制其他供應(yīng)商進(jìn)入該產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域。因此，壟斷是一種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，采購(gòu)人在制定采購(gòu)戰(zhàn)略時(shí)需謹(jǐn)慎判斷壟斷行為是否缺乏基本的競(jìng)爭(zhēng)性。

實(shí)踐中，“只此一家，別無(wú)分店”的情形多見(jiàn)于專(zhuān)有技術(shù)、專(zhuān)利權(quán)等技術(shù)性壟斷。面對(duì)這種性質(zhì)的壟斷，各國(guó)不僅界定嚴(yán)格、審核謹(jǐn)慎，而且盡可能地減少單一來(lái)源采購(gòu)的審批數(shù)量。比如，歐盟規(guī)定，在使用專(zhuān)利權(quán)理由申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)時(shí)，需要特別證明是否有可以被其他供應(yīng)商提供的“等效”產(chǎn)品所替代，如果可替代物存在，采購(gòu)實(shí)體仍堅(jiān)持通過(guò)單一來(lái)源方式采購(gòu)專(zhuān)有產(chǎn)品或服務(wù)則相當(dāng)于違反規(guī)則。即使在極罕見(jiàn)情況下，該實(shí)體必須采購(gòu)某種享有專(zhuān)有權(quán)的產(chǎn)品，當(dāng)該權(quán)利的使用許可可被授予多個(gè)供應(yīng)商時(shí)，仍無(wú)法使用單一來(lái)源的采購(gòu)方式。

“另外，有一部分壟斷行為具有人為屬性，如政府獨(dú)家壟斷的行業(yè)，政府擁有定價(jià)權(quán)或政府指定某家企業(yè)開(kāi)展生產(chǎn)或提供服務(wù)，這時(shí)就很容易造成人為的壟斷。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東表示。

有些國(guó)內(nèi)外的理論研究者認(rèn)為，從理論上來(lái)講，政府采購(gòu)自身也存在壟斷的可能。由于采購(gòu)需求的聚合效應(yīng)，政府采購(gòu)一旦有行政力量或政策力量的介入，壟斷行為便可能因此產(chǎn)生。顯而易見(jiàn)的是，通過(guò)政府采購(gòu)手段定向扶持特定行業(yè)、技術(shù)或產(chǎn)品，已成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家的慣例。

如何確保物有所值

當(dāng)采購(gòu)中遇到只有一家供應(yīng)商的尷尬情形時(shí)，采購(gòu)方如何在缺乏競(jìng)爭(zhēng)性且壟斷者占據(jù)絕對(duì)定價(jià)權(quán)時(shí)，仍購(gòu)買(mǎi)到物有所值的產(chǎn)品或服務(wù)？

徐煥東在采訪(fǎng)時(shí)表示，在決定是否采用單一來(lái)源方式時(shí)，必須要樹(shù)立起功能導(dǎo)向型的采購(gòu)理念，考量采購(gòu)的物品在功能方面是否具有可替代性，是否非用不可。尋找可替代功能的其他產(chǎn)品，引入有效競(jìng)爭(zhēng)，便能在采購(gòu)中避免品牌指定、特定供應(yīng)商指定或特定設(shè)計(jì)指定的現(xiàn)象發(fā)生。

那當(dāng)市場(chǎng)壟斷行為已經(jīng)存在而采購(gòu)方需要采購(gòu)時(shí)，又該如何處理呢？

“此時(shí)要從需求效益角度出發(fā)。”徐煥東表示，政府要認(rèn)真考慮項(xiàng)目是否意義重大非買(mǎi)不可，若不購(gòu)買(mǎi)只損失1億元而購(gòu)買(mǎi)則面臨壟斷者開(kāi)價(jià)10億元的局面，這樣的交易顯然是不合算的。

“在壟斷中保持價(jià)格合理性需要從源頭著手，對(duì)單一來(lái)源這種采購(gòu)方式審批環(huán)節(jié)十分重要，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要認(rèn)真考量為什么一定要采用這種方式，市場(chǎng)上是否有其他可替代產(chǎn)品，采購(gòu)中應(yīng)盡量保持競(jìng)爭(zhēng)性。”江蘇省政府采購(gòu)中心副主任龔云峰說(shuō)。

“可以通過(guò)行政手段與政治手段實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)中壟斷行為的控制。”世界衛(wèi)生組織出版的《藥品融資機(jī)制指南》一書(shū)也詳述了處理壟斷的手段。其中，行政手段包括通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或法院仲裁實(shí)現(xiàn)對(duì)招標(biāo)程序的嚴(yán)格控制，然而，由于行政控制過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)正式程序的監(jiān)管，而容易忽略整體社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在管理過(guò)程中容易扭曲程序內(nèi)容而失去效率。而政治手段則通過(guò)約見(jiàn)壟斷實(shí)體負(fù)責(zé)人，并與之談判而實(shí)現(xiàn)。雖然使用這種手段的直接成本幾乎為零，然而一旦該負(fù)責(zé)人拒絕考慮社會(huì)目標(biāo)，所造成的間接成本損失是無(wú)法估量的。

此外，對(duì)于以政策功能面目出現(xiàn)的特定市場(chǎng)壟斷，吉林省長(zhǎng)春市政府采購(gòu)中心主任于宙說(shuō)，在企業(yè)發(fā)展的初期，通過(guò)壟斷行為可以幫助企業(yè)在行業(yè)內(nèi)做大做強(qiáng)，也有助于在采購(gòu)中形成規(guī)模效應(yīng)，然而，當(dāng)行業(yè)發(fā)展到一定程度時(shí)，需要引入競(jìng)爭(zhēng)，從而增強(qiáng)采購(gòu)過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性，因此，找準(zhǔn)壟斷與完全競(jìng)爭(zhēng)這兩個(gè)極端的平衡點(diǎn)才是關(guān)鍵。