讓人為難的政采邀請(qǐng)招標(biāo)

■  李猛

案情■■■

某市人民醫(yī)院擬采購(gòu)一套PACS（圖像病例傳輸）系統(tǒng)應(yīng)用軟件。該項(xiàng)目作為醫(yī)院數(shù)字化建設(shè)工程的配套項(xiàng)目，具有一定的特殊性和復(fù)雜性，采購(gòu)人認(rèn)為市場(chǎng)上能保證項(xiàng)目質(zhì)量達(dá)到較優(yōu)的供應(yīng)商較少，本著慎重、擇優(yōu)、適用的原則，經(jīng)過(guò)綜合調(diào)研，最終優(yōu)選出3家能力強(qiáng)、信譽(yù)好的軟件開(kāi)發(fā)商，建議向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)，采用邀請(qǐng)招標(biāo)的方式進(jìn)行采購(gòu)。

采購(gòu)計(jì)劃申請(qǐng)單轉(zhuǎn)到政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)后，監(jiān)管人員一致認(rèn)為該項(xiàng)目確實(shí)技術(shù)復(fù)雜，符合邀請(qǐng)招標(biāo)的條件，但對(duì)如何進(jìn)一步操作出現(xiàn)了意見(jiàn)上的分歧，經(jīng)過(guò)研究，最終認(rèn)定該項(xiàng)目為數(shù)字化建設(shè)工程的配套項(xiàng)目，依照法規(guī)界定為工程貨物，采購(gòu)人建議的邀請(qǐng)招標(biāo)方式可向政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)認(rèn)定，并按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行采購(gòu)。

分析■■■

本案中監(jiān)管人員的分歧主要集中在以下幾個(gè)方面：一是本項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)屬于政府采購(gòu)貨物還是工程貨物，如果是前者，該如何操作？二是屬于向財(cái)政部門(mén)申報(bào)采購(gòu)計(jì)劃的工程貨物，政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)如何進(jìn)行監(jiān)管？三是政府采購(gòu)的貨物招標(biāo)，能適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)嗎？

以上問(wèn)題對(duì)于有些采購(gòu)人來(lái)說(shuō)可能覺(jué)得奇怪和難以理解，難道政府采購(gòu)貨物和工程貨物的邀請(qǐng)招標(biāo)操作方式不一樣嗎？

1.邀請(qǐng)招標(biāo)的程序完全不同。《政府采購(gòu)法》及其配套文件中規(guī)定，邀請(qǐng)招標(biāo)需要在省級(jí)以上人民政府部門(mén)指定的政府采購(gòu)信息媒體上發(fā)布不少于7個(gè)工作日的資格預(yù)審公告，然后隨機(jī)抽取3家以上通過(guò)評(píng)審的供應(yīng)商，并向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)；而《招標(biāo)投標(biāo)法》則規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向3個(gè)以上具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)。

可以看出，《政府采購(gòu)法》規(guī)定的邀請(qǐng)招標(biāo)程序在實(shí)踐中較難實(shí)施，一是既然符合邀請(qǐng)招標(biāo)的條件為“具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)”，也就認(rèn)定了潛在的投標(biāo)人較少；但又規(guī)定采購(gòu)人不能向特定的供應(yīng)商發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)，還要以發(fā)布公告的形式隨機(jī)抽取3家以上評(píng)審合格的供應(yīng)商，這相當(dāng)于承認(rèn)滿足需求的供應(yīng)商并非有限而是足夠多。因此，法條中存在著自相矛盾的地方。二是采購(gòu)周期要比公開(kāi)招標(biāo)的時(shí)限還長(zhǎng)，從不少于7個(gè)工作日的資格預(yù)審公告，到3個(gè)工作日的評(píng)審時(shí)間，再加上潛在投標(biāo)人20天的準(zhǔn)備投標(biāo)文件時(shí)間，完成一個(gè)邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目至少需要30天以上。

綜上分析，如果本案中的采購(gòu)項(xiàng)目依照《政府采購(gòu)法》及其配套文件規(guī)定的邀請(qǐng)招標(biāo)程序進(jìn)行操作，則否定了采購(gòu)人前期所作的市場(chǎng)調(diào)研，浪費(fèi)了較多的社會(huì)資源成本，實(shí)踐中缺乏可行性。

2.《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)范圍覆蓋了所有使用財(cái)政性資金的貨物、工程和服務(wù)，只是按照法律規(guī)定，在監(jiān)管政府工程招標(biāo)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。并且《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條第三款規(guī)定：“財(cái)政部門(mén)依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督”，顯然此處的監(jiān)督項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)包含了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的過(guò)程，兩法在此進(jìn)行了進(jìn)一步的融合。所以，對(duì)于政府投資工程，包括工程貨物采購(gòu)項(xiàng)目，只要向政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)采購(gòu)計(jì)劃的，政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)就可依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管，采購(gòu)方式同樣也可由其依法作出認(rèn)定。

3.《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法。”但《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十四條又規(guī)定：“政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)貨物、服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”因此，對(duì)于政府采購(gòu)貨物的邀請(qǐng)招標(biāo)，依然在操作程序上存有爭(zhēng)議。一方面，政府采購(gòu)貨物邀請(qǐng)招標(biāo)的操作程序在實(shí)踐中難以執(zhí)行，尤其對(duì)于一些涉及國(guó)家機(jī)密和安全的貨物招標(biāo)，確實(shí)不宜公開(kāi)卻要發(fā)布資格預(yù)審公告，顯然是不恰當(dāng)?shù)模涣硪环矫妫墩少?gòu)法》及其配套文件對(duì)政府采購(gòu)貨物邀請(qǐng)招標(biāo)既然有明確的規(guī)定，實(shí)踐中如果不按規(guī)定執(zhí)行是否會(huì)引起不必要的投訴和質(zhì)疑？

同樣都是邀請(qǐng)招標(biāo)，為什么操作程序相差會(huì)如此之大？筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)立法者在制定本規(guī)定時(shí)夸大了利用程序防止串圍標(biāo)行為的作用，犯了“有罪推斷”的錯(cuò)誤。建議兩法對(duì)邀請(qǐng)招標(biāo)的程序能盡快統(tǒng)一。

（作者單位：山東省鄒城市公共資源交易監(jiān)督管理辦公室）

鏈接■■■

邀請(qǐng)招標(biāo)相關(guān)規(guī)定

◆《政府采購(gòu)法》第二十九條  符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)： 

（一）具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的；

（二）采用公開(kāi)招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值的比例過(guò)大的。

第三十四條  貨物或者服務(wù)項(xiàng)目采取邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中，通過(guò)隨機(jī)方式選擇3家以上的供應(yīng)商，并向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)。

◆《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第十五條  招標(biāo)采購(gòu)單位從評(píng)審合格投標(biāo)人中通過(guò)隨機(jī)方式選擇3家以上的投標(biāo)人，并向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)。

◆《招標(biāo)投標(biāo)法》第十七條 招標(biāo)人采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)向3個(gè)以上具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)。

◆《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》 第四條第三款  財(cái)政部門(mén)依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。

第七條　按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式應(yīng)當(dāng)報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)審批、核準(zhǔn)。項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將審批、核準(zhǔn)確定的招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式通報(bào)有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)。