關于政府購買服務相關問題的探討

關于政府購買服務相關問題的探討

■ 孫志剛

近來，關于政府采購服務的各類文件、新聞如雨后春筍般潮涌而來，出現(xiàn)了“服務”、“公共服務”、“社會工作服務”等多個概念，那么這些概念之間是什么關系？政府要購買的“服務”是什么？政府為什么要“購買服務”？在政府購買服務過程中，政府采購能做什么？筆者結合工作實際，就上述問題進行探討。

買的是什么

相信每一個人對“服務”一詞都不會陌生，但如果要回答“什么是服務”，可能沒有幾個人能說得清楚。通常被普遍接受的說法是：服務是指為他人做事，并使他人從中受益的一種有償或無償?shù)幕顒印?/p>

就概念來講，“服務”與“公共服務”、“社會工作服務”之間應該是包含與被包含的關系。但是，公共服務和社會工作服務是否存在包含與被包含的關系呢？為了弄清這一問題，我們先來看一下二者的定義和內容。

公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務是公共行政和政府改革的核心理念。政府購買公共服務指政府機關及公共部門按照法定程序和采購目錄，將原來由政府直接承擔或通過事業(yè)單位承擔的公共服務事項，以合同方式交給有資質的社會組織完成，并根據(jù)后者提供服務的數(shù)量和質量，按照一定標準進行評估后支付服務費用。

2012年11月14日，民政部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關于政府購買社會工作服務的指導意見》（民發(fā)〔2012〕196號，以下簡稱“196號文”），指出社會工作服務是社會工作專業(yè)人才運用專業(yè)方法為有需要的人群提供的包括困難救助、矛盾調處、人文關懷、心理疏導、行為矯治、關系調適、資源協(xié)調、社會功能修復和促進個人與環(huán)境適應等在內的專業(yè)服務，是現(xiàn)代社會服務體系的重要組成部分。政府購買社會工作服務，是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質的社會組織和企事業(yè)單位購買社會工作服務的一項重要制度安排。

從上述內容來看，公共服務應該定位為政府必須提供的基礎性服務，而社會工作服務是針對特殊群體的、較為專業(yè)的、相對高層次的服務。二者之間并不存在包含與被包含的關系，但可能存在交集。

可以肯定的是，社會工作服務和公共服務都是政府要購買的服務內容。具體來講，是把社會工作服務、公共服務中適合市場化方式提供的內容和事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔。

政府向社會購買公共服務、社會工作服務，是逐漸從注重效率轉向更加注重質量和公平，是從強調較低的成本轉向強調廣泛參與的重大變革，這一購買過程將更好地惠及普通民眾。應該說，這項決策符合服務型政府建設的方向，有利于進一步理清政府、市場和社會三者之間的關系，釋放出了新的改革紅利。

由誰來主導

政府購買服務使用的是財政性資金，應該屬于政府采購范疇。作為政府采購監(jiān)管部門，財政部門在政府購買服務過程中，具體負責哪些工作呢？

196號文指出，各級政府是購買社會工作服務的主體。各級民政部門具體負責本級政府購買社會工作服務的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織實施和績效評估；各級財政部門具體負責本級政府購買社會工作服務規(guī)劃計劃審核、經費安排與監(jiān)督管理；各有關部門和群團組織負責本系統(tǒng)、本行業(yè)社會工作服務需求評估，向同級民政部門申報社會工作服務計劃并具體實施。

政府購買公共服務具有較強的廣泛性和針對性，同時又涉及到政府職能轉變，按照職責分工，財政部門不能很好地成為規(guī)劃、實施的主體。196號文是針對政府購買社會工作服務進行部署的，在這里，民政部門是規(guī)劃、實施的主體，財政部門具體負責采購計劃審核、經費安排。那么，政府購買范圍更廣的公共服務，哪個單位應該成為規(guī)劃、實施主體呢？

按照《政府采購法》等相關法規(guī)精神，應按照誰預算、誰使用、誰采購的原則來確定采購主體。參照這一原則，具體到政府購買公共服務，應該是本項服務的原提供者做為采購的主體，因原提供者對本項服務的需求和要求最為明確，所以，這個采購的主體同時又應是監(jiān)督履約驗收的主體。

鑒于政府向社會提供公共服務的部門較多，因此任何一個單獨的政府組成部門都不能全部承擔此項工作的規(guī)劃、實施職責。為促進政府購買服務工作發(fā)展，建議由政府主導，成立跨部門的領導小組，領導小組下設辦公室。考慮到工作性質，領導小組辦公室應為常設機構，負責協(xié)調、評估、評價政府購買服務相關工作。由領導小組作為規(guī)劃、實施主體，由領導小組成員、原公共服務的提供者作為采購主體，財政部門作為購買行為的經費保障和監(jiān)督主體。由此實現(xiàn)三位一體，做到相互監(jiān)督和制約。

政府采購能做什么

政府購買公共服務、社會工作服務被納入政府采購范圍后，成了政府采購新的品目和項目。社會組織作為提供這些服務的主體，成為了對應意義上的供應商，其提供的“商品”面向社會大眾。這給政府采購工作帶來了需要解決的新問題。

非營利性的社會組織與以營利為目的的企業(yè)單位在身份上存在不同，我們可以參照《政府采購法》，給予社會組織類似于“供應商”的身份。包括質疑與投訴、監(jiān)督檢查等機制，以及采購人、代理機構、監(jiān)管部門的責任等，都可以參照相關規(guī)定，但畢竟不是長久之計。

公共服務、社會工作服務直接面向社會公眾的特點決定，一旦進入采購程序、執(zhí)行程序后，對其的監(jiān)管、變革以及后續(xù)保障等都成為比較敏感的社會問題，這樣的采購項目已經超越了現(xiàn)有政府采購法律法規(guī)約束的范圍。所以，完善的政府購買公共服務、社會工作服務機制還應包括招投標程序、購買程序、績效評估程序和糾紛解決機制、應急處理機制等等。而這些問題，對于政府購買服務主導部門、政府采購監(jiān)管部門、政府購買服務的采購主體等各方來講，都是一項任重而道遠的工作。

（作者單位：內蒙古財政廳）