城市地下“輸血管”亟需采購新模式

城市地下“輸血管”亟需采購新模式

■ 本報記者 王童彥

城市變“汪洋”、馬路變“拉鏈”、窨井變生命“陷阱”等地下管網問題成為困擾新型城鎮化建設的突出病癥。政府作為地下管網這一公共事業的主要購買主體，隨著城鎮日益加快的建設步伐，該如何創新采購模式，進一步提高城市地下“輸血管”的輸送能力，持續為城市發展注入健康血液？記者進行了相關調研采訪。

貨物、工程采購為主

城市管網是一個城市的基礎設施，包括電力、電信、網絡、通訊、熱力、燃氣、雨水排水、污水排水等。除了電力、通信、通訊可以在地面以上或地面以下鋪設外，其余主干管均主要在地下鋪設，其中排水管道全在地下。

記者對全國部分城市的管網招標項目進行了調研發現，從采購品目分類來看，污水、供水、熱力管網是目前各城市管網采購的主要種類，而且至少90%以上的招標采購項目是管網材料、建筑工程等貨物工程采購，比如，湖南省云溪區城市供水管網延伸材料采購工程；鞏義市政府采購中心就鞏義市城市集中供熱管網工程（2012）所需輔材及配件項目進行的公開招標；河南省國家稅務局管網改造工程項目等。服務類采購項目則較少，且主要為管網規劃類采購，比如深圳市水務局深圳市原特區外污水管網建設3年實施方案的招標項目等。

從采購的組織方式來看，部門采購、分散采購、國企采購的占比較大；由社會代理機構組織的采購項目較多，由集采機構組織的較少，多為管網工程所需部分材料設施，比如波紋管、井蓋、防墜網等。

“地下管線各自為政的管理現狀，比如給水管由自來水公司負責，污水管、雨水管由市政公司負責，電力管由電業局管理等，以及標準不統一、工程類政府采購界限模糊等，造成管網集中采購度不高。”山西省省級政府采購中心相關負責人解釋了其中的原因。

從采購的資金來源看，以政府財政直接投資為主，自籌資金、銀行借貸等方式為輔；從采購方式來看，受工期、項目成本、技術等條件的制約，管網材料采購以競爭性談判居多，而規劃類項目則以公開招標方式為主。

“政府采購管網目前來看還是零打碎敲，大多還處于材料貨物傳統購買的初級階段，而且通常不參與項目前期的整體規劃與后期供貨、履約的過程，服務購買也停留在規劃設計、管網養護等具體項目建設階段，還未進行整體委托建設服務的購買。”山西省太原市政府采購中心副主任廉曉晴分析說。

 “錢荒”是最大掣肘

近日，國務院發布關于加強城市基礎設施建設的意見。意見要求加強城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類地下管網的建設、改造和檢查，優先改造材質落后、漏損嚴重、影響安全的老舊管網，確保管網漏損率控制在國家標準以內。到2015年，完成全國城鎮燃氣8萬公里、北方采暖地區城鎮集中供熱9.28萬公里老舊管網改造任務，管網事故率顯著降低；實現城市燃氣普及率94%、縣城及小城鎮燃氣普及率65%的目標。

“要如期完成日漸緊迫的管網建設‘路線圖’，最重要的是解決融資問題。缺乏資金，就好似無米之炊，再好的規劃設計、實施方案也只能望洋興嘆。只依靠財政資金的投入，一定程度局限了政府購買的范圍。”江蘇省無錫市財政局錢辰發表示，“在去年無錫市污水統一處理工程及養護項目采購的過程中，30多億元的項目面臨資金短缺的問題，不得已局領導只得去向市長要錢，項目差點擱淺。”

據記者了解，管網建設的費用主要來自國債和地方政府的配套資金，但這兩類資金均顯不足，僅完成老舊管網的改造任務至少也需千億元規模的資金。具體來講，受申請、使用方式限制，國債使用的效率低；地方政府缺乏足夠的資金配套，存在盲目變現、注重短期效益的籌資現象，很容易招致外資進入風險。

“除資金問題外，城市管網存在著規劃設計混亂的現狀。”江蘇省常熟市財政局譚軍進行了描述，城市地下集中了燃氣管、自來水管、熱力管以及污水管等多種管道，一般污水管會埋得比較深，而燃氣管、自來水管等就要以先來后到決定埋的位置，后埋的要錯開先埋的。

中國城市規劃協會某負責人進一步補充：“北京有26年沒有普查地下管線，其他能夠全面準確掌握地下管線基本情況的城市也乏善可陳，但沒有一張全面、準確的城市地下管線位置現狀圖，地下管網的建設就是無源之水。而且不同管線分屬不同的權屬單位，管線的建設是由發改委投資、規劃委規劃、建委管施工過程、路政管理道路施工，缺乏專門部門的統籌協調。”

購買服務是良藥

國務院意見還要求開展城市地下綜合管廊試點，用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程；中小城市因地制宜建設一批綜合管廊項目。新建道路、城市新區和各類園區地下管網應按照綜合管廊模式進行開發建設。

“綜合管廊試點工程首先要摸清城市地下‘家底’，提高地下管網綜合設計規劃能力，政府采購不能僅局限于貨物、工程范圍，需要擴大管網服務類采購。”譚軍介紹說，去年，常熟市規劃局委托采購中心就其所需的地下管線普查實施公開招標采購，該項目管線普查數據為編制市內管線綜合規劃提供了現狀資料，為各管線權屬單位管理相關管線提供了管理依據，下一步將結合開發的地下管線共享平臺為全市管線權屬單位提供管線數據服務，保證地下管線數據的更新。

在采訪中，部分專家認為擴大管網服務采購并非只是簡單的項目范圍擴展，而應該是政府購買服務模式的升級，惟其如此，才能徹底解決管網建設的“錢荒”問題。

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新對記者說：“政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務，釋放民營資本，把短期、大規模的一次性投入，轉化為長期、穩定的服務采購，進而解決政府資金短期投入不足的問題。”

在國外，BOT、BOOT等私人資本參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的投資方式已經被成熟運用，比如英法海峽隧道建設項目公司Eurotunnel 公司，由英國的海峽隧道集團、英國銀行財團、英國承包商以及法國的France -Manehe公司、法國銀行財團、法國承包商等十個單位組成。政府授予該公司 55年的特許期，建設、擁有并經營隧道，55年之后隧道再由政府收回。 

“在國內城市管網建設中，也可以采取特許經營、發放公共建設牌照等方式購買社會機構的公共服務，引入民間資本，形成公共基礎事業領域的市場競爭機制和退出機制，促進新型城鎮化的轉型升級。”羌建新如是說。