遼寧向公共采購拓展集采機構新職能

編者按：各方利益糾結不清的藥品集中采購一度成為“燙手的山芋”。2009年初，在新醫改政策下，遼寧省政府采購中心向省政府領命藥品集中采購任務，走出了以政府為主導的藥品集中采購“遼寧模式”。經過一年多的努力，面對藥采這一改革的“深水區”，采購中心充分發揮集采機構的優勢，保證了藥品集采在操作環節上的“清白”。但是需要說明的是，采購只是操作環節，并不能完全解決藥價虛高的問題。“藥”的病誰來治、誰能治，依然是一個待解的命題。
借助集采機構軟硬件方面的資源優勢，使藥品采購在“三公”原則、規范操作的程序下進行，與此同時，參與藥品采購也是集采機構向公共采購拓展職能的有益探索—遼寧向公共采購拓展集采機構新職能
◎ 本報記者  趙環宇 
12月16日，遼寧省政府采購中心（以下簡稱采購中心）完成了全省非基本藥物的集中采購工作，通過招標實現實際降幅達26%左右。至此，遼寧省藥品集中采購工作已全部完成。采購中心面對藥采這一改革的“深水區”，充分發揮集采機構優勢，保證了藥品集中采購在操作環節上的“清白”。
社會關注度高、工作量巨大、專業性強、涉及各方利益糾結不清，我國藥品集中采購工作要求政府主導，但這個“燙手的山芋”鮮有政府采購部門接手。畢竟政府采購只是操作環節，并不能完全解決藥價虛高的問題。但是，政府采購公開、公平、公正的原則、規范的操作程序以及“管采分離”的操作模式對藥品的采購環節具有積極的借鑒意義。
優勢突出 發揮職能
“使命光榮、責任重大、任務艱巨，”采購中心主任段君明用這12個字描述了2009年初向省政府領命藥品集中采購任務時的感受。隨后采購中心即將其作為工作的重中之重全力加以推進。許多人說“醫藥行業水太深”，而當記者問及段君明為何要淌這趟渾水時，段君明這樣回答記者：“職能所在，責無旁貸。”在段君明看來，集采機構進行藥品采購主要立足于兩點：
第一點，藥品采購是集采機構的職能所在。“新醫改的目的就是政府要把基本醫療衛生服務作為公共產品向全民提供，解決目前存在的看病難、看病貴問題，而作為新醫改重要內容之一的藥品集中采購也明顯具備公共屬性，這就決定了藥品采購不能完全市場化，必須由政府主導。為此，財政部、衛生部等9部委在《關于建立國家基本藥物制度的實施意見》中明確指出：政府舉辦的醫療衛生機構使用的基本藥物，由省級人民政府指定以政府為主導的藥品集中采購相關機構按《招標投標法》和《政府采購法》的有關規定，實行省級集中網上公開招標采購。”段君明認為，這與集采機構的職能是相契合的。盡管當前有“藥品采購是否屬于政府采購”之爭，如果以“大采購”的高度看待政府采購概念的外延，藥品采購就是公共采購，而集采機構的參與也是其進行政府集中采購之外，向公共采購拓展職能的有益探索。 段君明認為，政府采購也好公共采購也罷，服務政府采購中心工作，通過職能作用為社會提供公共產品是集采機構的責任與使命，這正是政策功能的內涵。因此在本次藥品采購中，從制定方案之初，采購中心就與進行其他政府采購項目一樣，將投標企業的社保、納稅、違紀等情況納入評審范圍，而原研藥與非原研藥也被加以區別對待。此外，通過本次藥品采購，采購中心還將采購中體會或發現的藥品管理機制、定價機制等方面存在的問題加以總結，為下一步醫療體制改革提供可借鑒的經驗教訓。
第二點，集采機構軟硬件方面優勢突出。“完善的制度，規范的程序，先進的平臺以及成熟的隊伍”，段君明認為，這樣的資源優勢使集采機構成為藥品采購的最佳平臺。深度審視這一操作模式，記者發現其成功背后的原因是真正實現了“管采分離”。對此段君明表示有同感：“謠言止于公開。”
正是由于在執行政府采購工作中“管”與“采”兩者的清晰認知，在藥品采購中，采購中心同樣秉承將采購的各個環節全部置于監管機構及公眾監督下的做法，打破了原來藥品采購機構既當運動員又當裁判員的局面。截至目前，采購中心在本次藥品采購中的有效質疑依然為零。
作用顯著 新篇待續
基于對集采機構職能與使命的這種認識，采購中心積極組織2009年開始的藥品集中采購工作，回望這段歷程，無論是段君明和主管藥品采購的副主任郭可斌，還是藥品采購處處長范東以及相關工作人員，疲憊的笑容后都透露著欣慰。
據了解，為了出色地完成藥品采購工作，采購中心積極籌備，省編委批準采購中心增設藥品采購處，增加人員編制10名，并完成了藥品集中采購軟件開發、硬件設備采購等平臺建設，為全省藥品集中采購工作的順利推進奠定了堅實的基礎。
此外，采購中心還先后組織了多次學習培訓活動，通過聘請專家講解、到藥品生產企業參觀學習等形式，學習掌握有關藥品集中采購方面的政策制度和藥品方面的相關知識，并會同省衛生廳等省直有關部門組成調研小組，到河南、湖北、江蘇、四川、廣東、上海等省市進行了藥品集中采購學習調研。除參與了《遼寧省2009年醫療機構藥品集中采購實施方案》和《遼寧省藥品集中采購網信息發布管理暫行辦法》等項政策制定外，采購中心還先后制發了《遼寧省政府采購采購中心全省藥品集中采購業務程序規則》等8個內部管理制度，形成了按制度辦事和靠制度管人的運行機制。
在具體操作中，采購中心恪守公開、公平、公正原則，專家隨機抽取，封閉評審，網上操作；在服務答疑環節上，提供人性化、透明化的優質服務，讓有疑問的企業心服口服，滿意而歸，一系列舉措使全省藥品集中采購工作得以平穩順利進行。由于采購中心的規范操作和優質服務，贏得了廣大藥品生產企業和經營企業的好評和認可。
剛剛完成了非基本藥物集中采購工作的段君明長出一口氣，人機對話專家評審會議、集中封閉評審、競價、議價和差比價整理等一系列工作終于有了結果——與最高零售價比，藥品價格降幅達35%左右，如果剔除零加價率政策因素（原來加價率為15%）,通過招標實際降幅達26%左右。
而已經結束的基本藥物目錄藥品價格降幅達34.30%，如果剔除零加價率政策因素（原來加價率為15%）,通過招標實際降價幅度為24.44%。目前，沈陽、大連、鞍山、盤錦等4個試點城市基層醫療衛生服務機構已經開始執行基本藥物制度。

【記者手記】“藥”的病誰來治
◎ 本報記者  趙環宇
把藥品采購看作“燙手的山芋”，避猶不及，是大多數政府采購部門采取的態度。不能不說這是“明智之舉”。要問藥采的水有多深，從記者采訪中聽到的一些“段子”或可略知一二。
某地政府采購監管機構一位副主任在一次評標后以一句國罵開始了與記者的談話，足見其憤怒程度：“沒聽說過，買的嫌便宜！這屁股都坐哪兒去了？”他將現場描述為“戰場”，各方并非由于技術問題碰撞觀點，而是那牢固的利益格局即將被政府采購打破時的殊死抵抗。由于封閉評審，記者無法親自感受評標現場的“硝煙”，僅這支言片語便可想像政府采購操作藥品采購的阻力。
另一位集采機構藥品采購處處長更是向記者笑言：“單位應該給我們買人身意外傷害險。”這種話記者不是第一次聽說。此言并不夸張，用他們的話講是“砸了一些人的飯碗”，而這些飯碗被砸的人輕則在現場哭鬧不止，重則尋死覓活，更有甚者放出各種“狠話”，威脅工作人員甚至其家人。
無獨有偶，記者在火車上與一位女醫藥代表對面而坐，似乎還是位管理層，電話業務頗為繁忙，一會兒與某院長約談，一會兒答復其手下關于“返點”事宜，而面對記者的試探，她顯得頗為謹慎，只是告訴記者她大部分時間都在外地跑業務很辛苦，因此練就一身上車就睡的本領。
政府采購堅持的是原則與規范，供應商求的是生存與發展，醫療衛生部門謀的是部門利益，初看貌似與其他采購活動沒什么不同，只要供應商能夠做到“成本加微利”，通過政府采購將藥價的水分擠出來，即能皆大歡喜，然而為什么矛盾如此白熱化，以致大多數政府采購部門避之如洪水猛獸呢？
一位業內人士以譏諷的態度將記者的提問形容為“天真”，“不解決藥品定價機制，不解決醫療機構經費補償機制，不禁止醫院加價的行為，以藥養醫的問題不可能解決，藥價不可能降。誰都不容易，爭的不過是個生存空間。”
看來，虛高的水分就是所謂的“生存空間”，相關部門何不將這一地下空間拿到陽光下，通過制度與體制加以管理，徹底治好“藥”的病，營造一個健康的經濟環境？

【大事記DOCUMENTARY】遼寧藥品集采大事記
2009年
2月3日 遼寧省副省長滕衛平主持召開省政府第77次業務會議，專題研究全省醫療機構藥品集中采購工作，省政府采購中心主任段君明參加了會議，明確由副主任郭可斌分管全省醫療機構藥品集中采購工作。
4月24日 省政府正式成立省醫療機構藥品集中采購工作領導小組，并以辦公廳名義下發了《關于成立遼寧省療機構藥品集中采購工作領導小組的通知》（遼政辦發〔2009〕29 號）。段君明為工作領導小組成員。
6月26日 省醫療機構藥品集中采購工作領導小組下發了《關于印發遼寧省醫療機構藥品集中采購工作領導小組成員單位工作職責的通知》（遼藥采領字〔2009〕1號），界定了采購中心在藥品集中采購方面的工作職責。
8月10日 遼寧省藥品集中采購網正式運行。
9月10日 采購中心制發了《關于印發〈藥品采購處崗位職責分工〉的通知》等7個內部制度規范性文件。
10月23日 省醫療機構藥品集中采購工作領導小組下發了《關于印發遼寧省2009年度醫療機構藥品集中采購實施方案的通知》（遼藥采領字〔2009〕2 號）。
10月26日 《遼寧省2009年醫療機構藥品集中采購招標公告》發布。供應商資格審查開始，歷時6個多月，涉及藥品生產企業2660家、37000個不同品規藥品、40多萬頁藥品文字材料。
12月24日 全省2009年醫療機構藥品集中采購經營企業開始報名。
2010年
1月27日  采購中心組織40多位專家，進行了為期3天的集中封閉評審。
2月24日 全省基本藥物配送網上操作培訓班舉辦。
3月1日 省委常委、常務副省長許衛國同志在《關于全省2009年基本藥物招標工作情況的匯報》上批示：“中心為推進我省基本藥物招標，實施基本醫藥制度改革試點，做了大量而又富有成效工作，應該給予充分肯定。望繼續努力，按照所提下步工作五點建議，抓好落實，務求取得實效。”
同日，基本藥物制度在沈陽、大連、鞍山、盤錦等4個試點城市全面實施。 
4月12日 在省衛生廳副廳長董德剛等同志的陪同下，衛生部基本藥物司司長鄭宏同志帶隊到采購中心視察指導工作，并組織召開實施國家基本藥物制度工作座談會。
5月26日 全省非基本藥物集中招標采購工作開始。
12月16日 非基本藥物中標結果公布。
本次藥品集中采購共有投標藥品生產企業2660家，涉及藥品品規37000個，完成審核的材料約40萬頁。其中非基本藥物集中采購工作中標品規超過17000個，涉及廠商2000余個。