采購數據“說”出了什么

采購數據“說”出了什么

——專家解析2013年全國政府采購信息統計重點數據

參與專家：

南京審計學院副院長 裴   育

國信招標集團總工程師 荊貴鎖

中央財經大學財政學院副院長 姜愛華

國際關系學院國際經濟系副主任 羌建新

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長 趙   勇

上海金融學院財稅與公共管理學院副院長 章   輝

政府采購研究者 宋雅琴

國家信息中心助理研究員、博士后 呂漢陽

數據會說話。近期發布的2013年全國政府采購信息統計數據，充分展現了我國政府采購制度發展的成效：采購總規模增長17.2%、服務類采購規模增長26.4%、中小企業合同額占比達76%……這些數據究竟承載著怎樣的含義，又告訴了我們哪些信息？《中國政府采購報》特邀政府采購理論、實務專家對這些重點數字進行分析。

16381.1億，17.2%

2013年全國政府采購金額為16381.1億元，比上年同期增加2403.4億元，增長了17.2%。地方政府采購規模實現15497.7億元,比上年同期增長17.5%，但總的增長幅度較2012年下降了6.4個百分點。

專家分析

荊貴鎖：政府采購法已經確定了政府采購的范圍，范圍內的項目都應當依法實行政府采購。從理論上講，每年的財政預算確定后，政府采購的金額也就應該基本確定了。這個金額也可以稱之為法定的政府采購金額。

政府采購金額逐年增長，充分體現了我國政府采購工作取得長足進步，以及政府采購管理部門、有關當事人和社會各界為之付出的努力。實行政府采購的金額與法定的政府采購金額之間差距逐年縮小，由此可以看出：一是政府采購的范圍逐步清晰，有關法律之間的銜接逐步完善。二是政府采購監督部門對“應采盡采”的執法力度逐步加大。三是采購人依法采購的意識逐步提高。四是政府采購統計工作逐步健全。五是社會監督發揮了非常積極的作用。

姜愛華：縱觀2003-2013年，全國政府采購規模增長趨勢明顯，且其增長率基本上每年都高于全國財政支出和GDP增長率。規模增長的背后說明政府采購的范圍在逐漸擴大，同時也意味著政府采購在我國財政管理中的地位越來越重要，政府采購實現財政資金物有所值、發揮政策功能方面的作用也越來越明顯。同時，從“透明采購”的角度講，由于政府采購倡導陽光采購，政府采購規模越大，其對財政透明的貢獻也越大。

宋雅琴：評判政府采購的規模是否合理實際上需要考慮三個因素：一是由政府主導分配的資源占總資源的比重；二是政府主導的資源有多少是依照政府采購法確立的規則進行配置的；三是政府采購多少是用于政府履行正當職能（主要是公共服務職能和必要的行政管理職能）。因此，從政府采購規模增長數字中能夠看到積極信號。

呂漢陽：僅就增速來說，今年的增速與往年相比已經放緩。我認為原因有以下兩點：從客觀方面來講，因為初期政府采購規模較小，底子比較薄，所以增速相對較高。現在經過十多年的發展，不可能永遠保持較高的增長速度。從主觀方面來講，在現有的制度、法規層面，政府采購規模增長的空間已經很有限，可以說，政府采購已進入規模高速增長的瓶頸期。下一步只有實現制度突破，將國防采購、國企采購、教育采購等納入政府采購，才有可能使政府采購規模實現較高速增長。

羌建新：從靜態來看，目前，我國政府采購絕對規模、相對規模仍然較小，這可能一方面涉及“應采”事實上是否“盡采”的問題；另一方面，也涉及現行政府采購統計口徑。相對于往年，政府采購增幅有所放緩，特別是有的地方增幅明顯放緩，這種增幅的變化是正常的，正如同GDP潛在增長率的變化，過高的增幅未必是可持續的。與轉變經濟發展方式一樣，實際上政府采購也面臨著轉變發展方式的問題，不能一味地以增長速度來看待政府采購的發展。比如，反對“四風”、降低經濟增長對政府支出的依賴，就可能壓縮掉政府采購中不合理的虛高成分，盡管這在短期內可能會對政府采購增幅造成一定的影響，但從長期來看，對于政府采購結構的優化、政府采購的可持續發展將會產生十分積極的影響。

裴育：地方政府采購規模增幅放緩，究其原因可能有三：一是少數地方政府受經濟增長速度放緩影響，反映在財政支出增長方面，主動壓縮政府采購規模；二是預算約束強化，年初沒有納入政府采購預算的項目在下半年尤其是年終不得進行政府采購；三是預算監管的加強（主要表現為財政監察和預算執行審計），使許多部門或單位的當年財力增長部分無法用于政府采購，同時，也堵住了年終突擊花錢的漏洞。2013年度全國財政結余資金4萬多億元，比往年3萬億元多出1萬多億元，就是一個明證。

11.7%，2.9%

2013年全國政府采購金額占GDP比重為2.9%，占全國財政支出比重為11.7%。

專家分析

裴育：這組數字說明財政支出的十分之一已經納入了政府采購，一方面可以說成績斐然，另一方面與歐盟國家相比，還存在一定的差距，歐盟國家政府采購規模一般占財政支出總規模的30%左右，相比之下我國政府采購工作仍然存在較大努力空間。按照我們現行財政支出規模估算（按14萬億元計），如果30%納入政府采購范圍，則政府采購規模將達到42000億元左右。比較樂觀的估計是，我們能在2020年前達到30000億－35000億元的政府采購規模已經是相當不錯了，屆時可能達到占當年財政支出規模20%－25%的水平。

荊貴鎖：每年預算確定后，全國政府采購金額占全國財政支出的比重就應該基本確定。判斷去年的11.7%低還是高，應當與法定的政府采購金額占財政支出的比重進行比較。如果兩個比重基本吻合，說明政府采購執行得非常好。我認為，應當從財政支出的結構上分析屬于依法實行政府采購的金額是多少、范圍內的采購依法實行了政府采購的比重是多少、未依法采購的原因，從而判斷采購人采購行為的合法性以及政府采購管理部門工作的重點和方向。

26.4%

2013年服務類采購的規模達到1534.4億元，較上年同期增長26.4%，增幅遠高于全國政府采購規模增幅。

專家分析

趙勇：我認為，服務類政府采購規模增加的原因主要有以下幾個方面：一是我國經濟結構的調整和優化。今年第一季度，我國第三產業規模首次超過第二產業，這是中國經濟發展的一個轉折點。按照美歐發達的經濟發展路徑，我國第三產業未來仍有巨大的發展空間。二是政府角色定位的變化。十八屆三中全會之后，政府逐步開始了從公共服務直接生產者向間接提供者的角色轉換。相應地，政府采購中自身使用和消費貨物、工程和服務的占比下降，而由供應商直接向公眾提供公共服務的占比提升。三是社會力量和公共服務市場的發育和成熟。一項交易的達成，需要供方、需方以及交易規則。隨著政府簡政放權、事業單位改制、誠信體系以及監督機制的完善、社會力量的發展和壯大，未來服務類政府采購的規模還會繼續上升。

姜愛華：服務類采購會隨財政支出結構的變化而增長。規律表明，隨著社會經濟的發展，社會對公共服務方面的需求會不斷加大，財政支出中用于服務支出方面的比重不斷增長，政府采購中服務采購支出的增加也成為一種必然。

宋雅琴：值得關注的是，服務采購所占比重大幅上升，其原因可能有兩個方面，一是傳統的公務服務采購更多地納入到了政府采購的規則框架，二是政府的購買資金更多地用于公眾的福祉。要精確判斷，還需要更加細化的統計數字，例如服務采購金額中的公共服務采購金額及變化率。

83.3%

2013年，通過公開招標方式完成的政府采購規模為13645.8億元，占采購總規模的83.3%，公開招標方式仍占主導地位。

專家分析

裴育：這一組數據屬于正常情況的反映，公開招標方式是政府采購法實施的初衷，事實證明也是如此。其他采購方式的占比是否會發生變化，我認為會隨著電子商務的發展，尤其是根據政府采購法實施條例的要求，各類電商大舉進入政府采購市場，競爭性談判、詢價采購的份額可能會在未來有較大增長。

荊貴鎖：政府采購法將公開招標確定為主要采購方式，在法律沒有做出調整前，公開招標占絕對優勢是必然的。以前，部分政府采購管理部門在審批其他采購方式時控制過嚴，導致其比例較低。建議審批應本著實事求是的原則，不宜追求公開招標所占比例。

章輝：我國政府采購的體制機制與推進服務類采購并不相容。最突出的表現就是過分強調公開招標。如何才能化解制約服務類采購的制度瓶頸呢？我個人認為，要破除首要考慮公開招標的思維定式。因為公開招標的有效性得以發揮是有前提條件的，這就是：市場上供應商眾多、不同供應商提供的產品基本具有同質性、產品主要是有形的、產品成本信息具有對稱性、委托代理風險較小、采購對象不具有緊迫性。顯然，服務類采購不完全滿足這些條件。在政府購買服務時，采購人很難事先詳細描述產品，甚至服務類采購對象更多的不是一個明確的產品，很多的購買服務對象是一個過程，如助老服務等。因此，在服務類政府采購中，要根據市場的變化和服務類政府采購品目的不同特點，靈活運用各種采購方式，提高政府采購的效率。特別是當采購機構發現每一種采購方式單獨使用都有一定的缺陷時，應該允許把多種采購方式組合使用，以彌補各自的缺陷。

86%，82%

2013年全國強制和優先采購節能、環保產品規模分別達到1839.1億元和1434.9億元，占同類產品的86%和82%，比上年同期分別增加558.4億元和495.3億元，增幅達43.6%和52.7%。

專家分析

裴育：為了支持本國的幼稚產業尤其是節能環保產業發展，各國政府一般會通過政府采購政策予以支持，在同等條件下優先采購，并且價格可以高于國際同類產品5%－10%。我國經濟轉型升級與可持續發展，需要在節能環保產業發展方面予以支持，除了給予財政補貼、稅收優惠之外，為了扶持國內節能環保產業由無到有、由小變大、由弱變強，強制和優先政府采購無疑是一個明智的選擇，這也符合國際慣例。

宋雅琴：政府采購在節能、環保方面必須起到社會表率的作用，上述數據也證明了這一點。不過，值得思考的是，節能、環保是否從領先標準降低到了常規標準？這樣的標準究竟能否真正起到先進節能環保技術的導向作用？如果在財政支付能力允許的范圍之內、計入產品的生命周期成本，在現有的節能、環保產品里面進一步區分出超節能、超環保的產品，或許更能夠凸顯政府采購的政策導向作用。

76%

2013年政府采購合同授予中小企業的總采購額為12454億元，占采購總規模的76%，其中，授予小微企業的采購額為5765.3億元，占授予中小微企業總采購額的46.3%。

專家分析

裴育：國外經驗和中國改革開放30多年的實踐表明，中小企業是經濟社會發展中最有活力的群體，它們在解決就業、技術創新、產品創新、推動經濟增長和社會穩定方面發揮了巨大作用，因此，各國政府對中小企業的扶持一般會有一系列的優惠政策，如稅收優惠、貸款融資支持、優先政府采購等。其中各國政府采購法律均有相關規定，在同等條件下，優先采購中小企業產品或服務。因此，我認為，只有我們政策到位、工作到位，我國政府采購在扶持中小企業方面才有用武之地。

宋雅琴：中小企業對于經濟穩定增長、就業、技術和商業模式創新具有重要的意義。而在中國現有的經濟結構下，中小企業的生存尤為艱難，需要政府給予一定的支持，政府采購中中小企業所占比重的數據則釋放了積極的信號。然而，僅憑上述數據還很難全面掌握中小企業參與政府采購的實際情況，進一步分析需要的數據包括：中小企業在細分產業的政府采購中的份額，中小企業的履約率、續約率（與大型企業對比等）。如果能夠在未來的政府采購中收集分析相關數據，將更加有利于政府采購促進中小企業的有關政策制定和執行。

荊貴鎖：中小企業可以以制造商或代理商的身份獲得政府采購合同，兩種身份的影響程度會有較大差異。因此，要具體分析兩種身份各占的比例。（文字/賈璐）