預算法首次大修 強化政采源頭約束

將政府全部收支納入預算，明確政府采購的情況及時向社會公開，強化人大審查力度——

預算法首次大修 強化政采源頭約束

■ 本報記者 馮藝

8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國預算法》的決定，自2015年1月1日起實施。這是預算法施行20年來的第一次修改，并首次提到將政府采購的情況及時向社會公開。

與現行預算法相比，修改后的預算法在明確立法宗旨，細化全口徑預算管理制度、預算公開制度，賦予地方政府有限發債權，以及完善預算審查、監督，強化預算責任等方面都有明顯進步，凸顯未來全面規范、透明預算、提高效率的預算制度改革方向。在業內專家看來，政府采購是構建現代財政制度的重要一環，此次預算法修改從基礎層面強化了對政府采購的硬約束。

預算公開 推動兩法銜接

修改后的預算法，將實施全面規范、公開透明的預算制度寫入立法目的。從預算開始到執行、調整、決算及最后的審計，公開貫穿預算工作的全過程。財政部財政科學研究所副所長白景明表示，透明預算是建立現代財政制度的重要內容之一，預算公開的內容具體而細化，有助于增強公民對政府活動的知情權和監督權。

值得關注的是，修改后的預算法第十四條明確規定：“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。”而此前的三審稿規定，對“使用財政性資金集中采購貨物、工程和服務的情況”進行公開。中國政法大學財稅法研究中心主任施政文認為，根據政府采購法，政府采購指使用財政性資金采購貨物、工程和服務的行為，不僅包括集中采購，還包括分散采購，因此，修改后的預算法擴大了財政公開的范圍。

在中央財經大學財政學院副院長姜愛華看來，現行預算法并未提及政府采購的字眼，而預算法的出臺實施早于政府采購法。修改后的預算法首次提及政府采購，這有助于實現預算法和政府采購法在法律層面的銜接。

此外，上海財經大學中國公共財政研究院執行院長劉小川認為，修改后的預算法還特別規定不公開要追究法律責任，過去從來不提責任追究，這是對公開強有力的保證。

強化源頭約束 實現應采盡采

政府采購是預算管理制度的重要組成部分，除了按政府采購法規定執行外，也受預算法約束。姜愛華表示，預算法的修訂強化了今后對政府采購的源頭控制。如：政府采購預算編制要完整、細化，采購前期、執行環節要進一步規范。

修改后的預算法確立了政府全口徑預算的基本原則，其中規定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”“政府的全部收入應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠”“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行，不得虛假列支”。

預算是所有政府采購活動的起點。姜愛華表示，將政府全部收支納入預算是此次修法的又一進步，更加強調預算的完整性。“預算完整性更加明確，意味著預算范圍的擴大，也意味著未來政府采購范圍、規模的進一步擴大。”姜愛華認為。

加強人大預算審查監督

修改后的預算法，完善了人大進行預算審查監督的相關規定，其中，第四十六條規定“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項”。第四十八條規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執行情況的報告重點審查“重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當”。

全國人大常委會法工委經濟法室主任王超英介紹說，實踐中反映的關于預算審查的一個突出問題，就是預算細化程度不夠，“看不懂”，無法實行有效的監督。為解決這一問題，修改后的預算法在預算編制階段，要求各級預算支出應當按照功能分類和經濟分類編制，通過功能分類反映支出方向（如是教育支出還是科技支出），通過經濟性質分類反映支出用途（如是工資支出還是購買商品或者服務支出），二者結合可以全面完整地反映政府支出，便于審查和監督。

近年來，政府采購一直備受社會關注，也是每年全國兩會期間人大代表的熱議話題。此前全國人大常委會預算工作委員會副主任姚勝曾建議，各部門在匯報部門預算報表時，要將政府采購、“三公”經費等費用單獨作為一部分進行匯報，全國人大常委會預算工作委員會將針對這些內容進行分析，并提出意見和建議。

業內專家認為，此次預算法修改強化了人大進行預算審查監督力度，也將對規范財政支出和政府采購活動產生更為積極的作用。