合著市場的節拍做采購——常平倉制度略述

歷史上的政府采購

開欄的話：“一車炭重千余斤，宮使驅將惜不得。半匹紅紗一丈綾，系向牛頭充炭值。”《賣炭翁》里鮮活地描述了唐代的一個政府采購場景。那么，歷史上有過什么采購原則和采購方式？本版特辟專欄一一介紹。

合著市場的節拍做采購

——常平倉制度略述

■ 姜鑫

常平倉制度，在我國歷史上古已有之。其濫觴大概可以追溯到春秋時的《管子》：“歲有兇穰，故谷有貴賤；令有緩急，故物有輕重……民有余則輕之，故人君斂之以輕；不足則重之，故人君散之以重。”其本意是鼓勵政府采購以時入市，在豐年物價低的時候，以低廉的價格采購，而在荒年物價高漲時，則以低于市價的價格售出——這樣不僅能夠平衡市場，而且賤買貴賣，還能夠充盈國庫，即通過政府采購同時做到濟世與富國。

這一思想在漢武帝時由桑弘羊加以制度化，創立了平準法，通過政府手中的錢帛物資在京師賤買貴賣，平抑物價；而在漢宣帝時，大司農耿壽昌下令邊郡盡皆筑倉，“谷賤時增其價而糴以利農，谷貴時減價而糶以利民”，這種政府采購糧米而修筑的倉，被稱為常平倉。

就這一采購制度的思想而言，常平倉制無疑是我國古代制度創新的一大成就，其靈活運用了政府采購的規模性和前瞻性，對市場、物價都最大限度地產出了正外部價值。其對后世財政思想的貢獻更是不可限量：1938年美國所實行的農業調整法，即在豐年由政府出面收購多余糧食防止農產品價格下降，據錢穆先生考證，便是參考了中國的常平倉制度，以至于后來美國副總統華萊士來華訪問，“在蘭州甫下飛機，即向國府派去的歡迎大員提起王安石來，深表傾佩”。

然而在中國歷史上，常平倉制度卻鮮有善終，往往隨著各代政事衰微，經濟凋敝，常平倉制度也逐漸荒廢。然而，常平倉常不平，卻并非制度思想本身的問題，而是缺乏科學有效的監管，使得這本好經常常被念歪。

首先，常平倉的本意雖然是政府財政采購力量介入市場，但是仍須恪守市場原則。然而在歷朝歷代的實際執行中，卻經常發生政府利用公權力強買強賣的不良現象。北宋神宗年間就曾發生過各地官員以常平倉糴價作為本錢，預先約定收獲時節糶米的價格，作為本息收回官倉：“今豫俵青苗價錢，但約熟時酌中物價。若熟時物貴，即許量減市價納錢。”這就等于將原先穩定物價公買公賣的政府采購過程，變質成了以采購款強行向農民放貸的斂財工具，民間對此怨聲載道。

其次，由于政府采買往往以高于市場的價格購買，而這一價差就形成了巨大的“租”，地方富戶與常平倉官吏勾結，真實采購額往往超出上限，甚至會發生在物價并不低的時節大肆采購的現象。道光年間河南州縣“應采買一千石者，即買至二三千石不止……谷價甫平，官遽采買，致米如珠而日以貴”。由此不僅國家采購成本大幅提高，而且通貨膨脹日益嚴重，只有貪官奸商從中漁利。

除此之外，清朝嘉道年間，各地常平倉糶銀被大量挪用，導致采買不力，常平倉長期虧空。“僅以糶價存公，屢經交代，挪新掩舊，任意侵吞，以致倉庾空虛，毫無儲備”，特別是官員交接時，即便倉內尚有余糧，也大多做成虧空。“新舊任交相聯絡，明目張膽，不特任內虧空，未能彌補，竟有本無虧空，反從庫中提出帶去”。其實皇帝又何嘗不知，然而嘉慶帝曾無奈地意識到“若清查過急，州縣借彌補為名，復有勸捐派累之事，是為民反成害民之舉，理財變為聚斂之弊矣。若勒限在任彌補，則是剜肉補瘡，無益有害。”

凡此種種，導致常平倉在各朝各代都難以“常平”。及至清朝末年統計，常平倉實際存儲“十無二三”。因此清政府下令“嗣后無災年份不準出借”，雖然因噎廢食，但是財政已難以支撐政府采購的虧空。由此開始，常平倉名存實亡。

（作者畢業于北京大學國際政治經濟學專業，主要從事中國古代公共經濟研究）