重新思考我國政府采購制度

重新思考我國政府采購制度

■ 宋雅琴

2014年諾貝爾經濟學獎花落法國經濟學家讓·梯若爾教授這位產業經濟學的巨擘。中國的政府采購理論研究界也為之振奮，這是因為梯若爾教授曾經與讓－雅克·拉豐教授在1993年合作出版過一本專著《政府采購與規制中的激勵理論》。要知道，拉豐教授如果不是英年早逝，也是極有可能問鼎諾貝爾經濟學獎的學者。兩位頂級學者共同打造了一本有關政府采購的理論巨著，確實說明政府采購在現代政府職能中的顯要地位，畢竟諾貝爾經濟學獎得主做出貢獻的領域必然是具有普遍意義的、對人類社會具有重要價值的經濟學理論問題。

很慚愧，這本書的中譯本筆者早在十年前就購入了，那時筆者還是一名剛剛踏入政府采購研究領域的青澀學生。書拿來想認真的讀完，卻如何也讀不下去。一來書中所指的政府采購與當時中國語境下的政府采購幾乎完全不搭邊，二來全書幾乎用數學語言鑄成，對于數理經濟學的要求較高，三來當時對實務知之甚少，對作者描述的一些具體情景缺乏想像力。如今，借著作者榮膺諾獎之機，重新翻閱這本書，卻豁然發現書中所言恰恰回答了筆者這些年來對中國政府采購的許多疑問，在這里稍作展開，拋磚引玉。

打開“政府采購”視野

從題目可知，這是一本將政府采購和規制放在一起的書，貫穿二者的線索是激勵。對于大多數中國人來說，這是一件比較奇怪的事情：政府采購，通常意義上是政府以合同的方式從市場中購買貨物或服務，中國的政府采購制度偏好公開招標的方式，因此競爭是政府采購的主旋律；規制，通常意義上是政府對抗市場失靈的監管行為，盡管這些年社會性規制的興起也引人注目，但經典經濟學上的規制談的還是對壟斷、寡頭的經濟性規制。奇怪之處就在于，政府采購講的是競爭，規制面對的是壟斷，競爭和壟斷是水火不容，那如何把政府采購和規制放在一起了呢？更奇怪的是，書里通篇講的激勵機制都和定價有關，可是政府采購的定價不是通過強制性競爭的方式用“無形的手”定下的嗎？政府又什么時候定過政府采購的價格呢？

上述種種疑問，根源在于始終將政府采購的定義拘泥于中國一地一時的理解。

如果查看政府采購百年來的發展歷史，就筆者較為熟悉的美國，會發現競爭性締約的主導地位是在1984年才確立下來的，而非定制化商品采購的重要性是1994年才確定下來的。也就是說，在上世紀大多數的時間內，美國政府采購的都是定制化的產品和服務，使用的都是非競爭性的方式。購買市面上沒有的東西，又沒有充分的競爭，那政府作為購買者如何確保納稅人的血汗錢沒有被胡亂花掉呢？自然政府就要主導合同的定價。美國政府采購的教材開篇在講政府合同和私人合同的區別時，必然會提到政府合同的定價機制——在美國，如果供應商拿到的政府合同超過55萬美元,沒用通過公開招標取得合同,采購對象不是市場化的商品，那么這個供應商就要修改自己的財務體系，按照政府的會計規則核算、上報成本，甚至要接受政府的審計。而政府對于這類合同采用的定價機制就包括了書中反復提到的“固定價格法”和“成本加成法”以及介于二者之間的“成本利潤分成法”。

如果再將目光投向國際學術界對政府采購的理論探討，就發現競爭在政府采購中的地位并非無可撼動。在有著社會主義傳統的歐洲，學者們始終在爭論政府采購中究竟是競爭多一些好，還是合作多一些好，抑或二者如何配合能夠達到更好的政策效果。在競爭的框架下，短期的、供應商頻繁替換的合同訂立模式有助于防止采購人與個別供應商之間形成聯盟，損害公共利益，而政府與固定供應商之間的長期合作則能夠避免供應商的某些短期策略行為，有助于實現政府的戰略性目標，同時能夠通過降低締約頻次、改善合同執行來降低交易成本。而后者，就是本書所討論的“政府采購”。長期合作意義上的政府采購，供應商取得了事實上的壟斷地位，政府與供應商之間的關系就與規制機構與受到規制的壟斷性公共事業的關系十分類似。而兩位大師提出的觀點是，對于壟斷企業的監管，除了私有化和引入競爭這兩種常見的、簡單化的手段，還可以通過激勵機制的設計來提高全社會的整體福利。由此，政府采購、監管和激勵三者聯系到了一起。

這樣的觀點，如果說在十年前政府采購制度初創階段提出還很難讓人接受的話，在今日則應容易許多。中國的政府采購盡管還有各種不成熟、不盡如人意之處，但在通用商業產品的采購方面，已經非常成熟。中國政府采購今天面臨的難題主要是政府購買服務、公私伙伴關系（PPP）以及國防采購。政府購買服務中，尤其是非市場化、非通用的服務，例如政府為重病居家患者購買護理服務，在缺少市場參照的情況下政府怎么買才能夠激勵供應商以合理的價格提供符合要求的服務？在這種政府不是直接服務接受者的場合，如何評價供應商的履約績效？在PPP構建的長期合同中，政府如何定價以確保服務接受者、廠商和納稅人三方的利益均衡，如何在合同的不同階段制定不同的激勵機制？國防采購長期自成一體，但終歸屬于政府采購的一部分，戰略性的國防采購需要維護穩定的合同關系，同時又面臨高科技武器裝備研發的高度不確定性，這就使風險的分擔和合理的定價成為難題。這些問題，現有的中國政府采購制度框架、理論基礎都無法回答，而這正是本書所構建的理論體系所要回答的問題。更為難得的是，本書打通了政府采購與監管之間的隔閡，后者顯然涉及的領域更加廣泛。政府采購的從業者可以從我國的眾多監管領域中看到中國政府采購事業未來的巨大挑戰。如果一些基礎性的、根本性的問題沒有得到解決，那么發生在發改委價格司以及中國藥品定價政策上的悲劇就難免要重演。

“激勵”的魔力

究竟如何發揮激勵的作用呢？作者抓住了政府采購和監管的激勵問題的核心——在激勵和抽租之間的權衡取舍。我們用一個形象的例子來說明。假設政府要向武器制造商采購一種新式武器的研發和制造，可以采取兩種極端的定價方式。一種是固定價格法，供應商的成本、利潤、風險自負，一種是成本加成法，政府完全承擔供應商所發生的成本，并保證一定比例的利潤率。在前一種情況下，供應商有最大的動力努力提高效率、降低成本，因為為此得到的所有收益（經濟學上的“租”）都歸供應商；在后一種情況下，因為技術進步、效率提高所得到的所有收益都歸政府所有，但同時供應商降低成本的積極性也降至最低。在這兩種激勵方式之間，還有一種方式就是政府按比例承擔供應商的成本或按比例分享供應商的利潤。由此可見，激勵和抽租二者不可兼得，設計最優的激勵機制就是要根據各方所擁有的信息情況、交易成本以及法律制度的約束，確定那個介于0和1之間的激勵強度。

從規制經濟學的角度，本書的貢獻有兩個：一是一改過去規制經濟學領域只有分散的實證沒有統一的理論的局面，系統建立了規制經濟學的理論體系；二是將信息經濟學、博弈論、機制設計理論融入規制經濟學，使規制經濟學的理論相較以前更加貼近政策現實，更具實踐價值。這一點從全書的展開層次上清晰可見。作者首先構建了一個最簡單的激勵情形——善意的規制者對單一企業的靜態規制。在此基礎上，逐步放松假設，在第二部分研究了競爭環境中的定價問題，第三部分研究了拍賣和招標過程對定價的影響（狹義的政府采購），第四部分考察了對單一企業的動態規制，引入了“承諾”這一信息經濟學和博弈論中的經典問題來分析多期規制的問題，第五部分放松了對善意監管者的假設，引入了有關利益集團研究的代理理論。至此，將研究的問題升華為“如何對規制者進行規制”，規制經濟學與政治經濟學殊途同歸。

對理論研究者的啟迪

諾貝爾經濟學獎代表了一個學科的最高研究水平。對于普羅大眾而言，在仰望膜拜的同時總會有震撼和啟迪。本書的兩位作者均是數學博士出身，他們在數學上的爐火純青輔以對經濟現象的火眼金睛成就了他們在經濟學上的貢獻。細看兩位的發表領域，幾乎囊括了經濟學研究的主流問題，產業組織、博弈論、金融、公共經濟學、宏觀經濟學、行為經濟學、組織理論，可謂打遍天下無敵手。對于筆者而言，最受啟發的是，二位知難而進的精神。傳統的規制經濟學并非沒有意識到規制者的道德風險，但是通過排除規制者對廠商的轉移支付，規避了對規制者道德風險的討論。但是現實中，規制者的確存在著與廠商結盟、濫用權力的風險，排除了這一因素的數學模型固然沒有瑕疵，但也限制了其對現實的解釋力。兩位學者所做的工作就是發現傳統模型無法解釋的、而現實中又實在存在的現象，并用精湛的數學工具加以抽象化和系統化。對于我們中國的政府采購事業，又何嘗不是如此，直面困難、解決問題，點滴成海，跬步千里。大師做出了開創性的貢獻，我們可以在他們工作的基礎之上進一步根據中國的制度環境、市場結構、監管能力加以適用，為中國的政府采購理論構建、政策設計提供有力的支撐。

[作者單位：清華大學公共管理學院同方政府采購市場與政策研究中心(籌)]