從充分競爭到有效競爭

供應商管理制度設計側重點需轉變——

從充分競爭到有效競爭

■ 國務院發展研究中心“完善政府采購制度體系與運行機制研究”課題組

當前我國供應商管理制度設計強調保證所有潛在供應商的平等參與權，重前期資格審查，輕后期履約驗收，降低了采購質量與效益。為響應未來政府采購“績效最優”的制度目標，供應商管理應由側重“平等參與、充分競爭”向側重“合同履約、有效競爭”轉變，以采購合同為核心、以供應商準入機制為重點、以電子化平臺為載體，構建充分、有效的供應商競爭環境。

誠信檔案建設增速

課題組調研發現，我國政府采購供應商管理現狀體現出以下幾個特點。

初步形成了較為全面的供應商管理制度體系。依據《政府采購法》，財政部相繼出臺《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令）、《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部第20號令），對于政府采購供應商管理進行了更為具體的規定，基本涵蓋供應商資質審查、投訴質疑、監督管理、權利與義務界定等內容。在此基礎上，全國多個省市制定了供應商監督管理辦法,初步形成了以政府采購法為核心，較為全面的供應商管理制度體系。

初步建立了以采購人為主體、以履約能力為主要內容的供應商審查機制。《政府采購法》指出“供應商參加政府采購應當具有獨立承擔民事責任的能力、良好的商業信譽和健全的財務會計制度、履行合同所必需的設備和專業技術能力、依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄，并在經營活動中沒有重大違法記錄”（第二十二條），對供應商資格審查內容做了初步界定；且進一步規定“采購人可以要求參加政府采購的供應商提供有關資質證明文件和業績情況，并根據本法規定的供應商條件以及采購項目對供應商的特殊要求，對供應商的資格進行審查”（第二十三條）。在此基礎上，各地頒布地方性文件以規范供應商資格審查工作，初步建立了以履約能力為主要內容，以采購人為主體的供應商資格審查機制。

供應商投訴處理機制初步規范化。隨著政府采購改革向縱深推進，形成了采購人、采購代理機構、監管部門、供應商之間的多方法律關系，隨著利益格局的變動與法律關系的復雜化，各種沖突和矛盾難以避免，如何給供應商提供有效救濟，是政府采購制度公正性的重要體現。近年在供應商投訴處理制度建設和機制規范化上取得了新成效，初步確立了內部救濟與外部救濟相結合、行政審查與司法審查相結合的政府采購救濟機制。當前，我國政府采購法規定的救濟方式主要有詢問、質疑、投訴、行政復議和行政訴訟，初步建立了采購人——監督管理部門——人民法院的投訴質疑程序。

各地供應商誠信檔案建設進程加快。供應商誠信檔案是規范供應商管理、促進供應商依法誠實經營和公平競爭的重要保障。現有法律法規依據嚴重程度與影響大小分級，對供應商不良行為進行了初步認定。《政府采購法》指出對供應商提供虛假材料、采取不正當競爭手段、圍標串標、行賄等不良行為要給予處罰（第七十七條）。《中華人民共和國合同法》合同效力部分也有相關內容（第三章）。各地供應商誠信檔案建設進程加快，上海、南京、濟南、寧波、義烏等城市均已施行《政府采購合同履約和驗收管理暫行辦法》來約束供應商的履約行為，通過信用評級的方式對供應商履約行為進行管理。

約束寬松 救濟不暢

課題組調研發現，我國政府采購供應商管理當前存在的問題主要有以下幾個方面。

供應商管理制度設計強調保障平等參與權，重前期資格審查，輕后期履約驗收，難以保證采購質量。為保障公平競爭，供應商管理制度強調保證所有潛在供應商的平等參與權，在制度設計上重視前期資格審查，對后期履約驗收重視不足，“重招標、輕驗收”的現象在政府采購實際操作中普遍存在。這導致部分供應商為謀取中標，往往采取以最好承諾和低于成本的價格投標，中標后為追逐利潤，出現大量以劣抵優、以次充好、變更內部設備、私改中標品牌與配置的做法。同時，部分供應商在履行政府采購合同過程中，不按照招標承諾辦事，將采購項目分包轉包，導致貨物、服務和工程的質量低下、工期延誤或者出現各種安全問題或經濟糾紛。產生這些問題的重要原因在于政府采購供應商管理制度設計偏重于保障平等參與，過多強調“完全競爭”與采購程序規范化，對于采購質量驗收重視不足，政府采購市場競爭機制尚不完善。

供應商資質審查標準過于籠統，導致中標供應商的資質問題成為投訴熱點，降低了采購滿意度。供應商資格審查是供應商管理的前端環節，對于約束政府采購行為、更好地保護采購雙方當事人的合法權益具有重要意義。在采購實踐中，供應商質疑和投訴最多的是中標、成交供應商的資格問題，這主要是由于當前供應商資質審查標準不健全，難以適應新時期采購實際操作的需要。第一，供應商資格審查內容較為籠統。供應商資格審查內容以原則性規定為主，自由裁量空間大，對審查內容的規定過于籠統，并無具體的可操作性的審查規則。第二，對采購人主體的審查權和選擇權約束相對不足。《政府采購法》規定了采購人是供應商資格審查的主體，但在實際采購操作中，采購代理機構與供應商接觸頻率最高，甚至先于采購人接觸供應商，卻無法行使資格審查權，不利于提高采購效率。

現行政府采購監督考核機制側重于考核集中采購機構，對供應商的監督約束比較寬松，缺乏有效的責任追究機制，供應商圍標串標現象嚴重。當前政府采購監督考核機制以政府集中采購機構為主要考核對象，對于供應商的考核比較寬松，這導致在實際采購工作中，政府采購項目招標中的“圍標”“串標”“輪流坐莊”現象屢見不鮮；采購人與供應商勾結，通過設置歧視性條款為特定供應商“量身定做”招標文件。

當前供應商監督考核機制內容較為寬泛，對于供應商不良行為的認定存在標準寬泛、范圍狹窄、程序復雜、操作性差等問題。例如財政部第18號令《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》規定“招標文件規定的各項技術標準應當符合國家強制性標準，招標文件不得要求或者標明特定的投標人或者產品，以及含有傾向性或者排斥潛在投標人的其他內容”（第二十一條），但對于“傾向性或者排斥潛在投標人”并無明確規定，降低了管理規章在實際操作中的適用性。

供應商救濟機制重行政救濟、輕司法救濟，且現行體制下行政救濟程序不暢，削弱救濟及時性與公正性。第一，當前我國供應商救濟制度以行政救濟為主，對司法救濟機制重視不足。《政府采購法》第六章中規定的供應商救濟方式主要是行政救濟。國際經驗表明，除行政救濟外，司法救濟也是一種有效的救濟途徑，主要包括民事訴訟救濟和行政訴訟救濟。然而，我國《政府采購法》僅規定因采購合同發生的爭議適用行政訴訟，對民事訴訟救濟并無規定。第二，現行行政體制下行政救濟程序設置不暢，救濟程序冗長。依據《政府采購法》，質疑是投訴的前置程序，供應商只有在質疑后方可向政府采購監督管理部門提出投訴，對投訴處理不服的方可進入行政復議或行政訴訟程序。供應商必須經過完整的行政救濟程序，才能依法提起行政訴訟，不利于供應商及時維權，降低了救濟效率。第三，救濟對象范圍過窄，投訴受理機構不具有獨立性，導致行政救濟制度的中立性、公正性尚未得到完全發揮。現行救濟范圍僅限于對采購文件、采購過程、中標或成交結果三方面，并未規定采購合同履行階段發生的爭議如何進行救濟。

注重司法救濟 增設前置救濟

為進一步完善我國供應商管理制度，營造更充分、更有效的競爭環境，政府采購供應商管理制度設計應由側重“平等參與、充分競爭”向側重“合同履約、有效競爭”轉變。在前期的資格評定階段，建立以采購代理機構為預審主體、以采購人為復審主體的資格審查機制；在中期履約階段，明確履約驗收程序和責任人，以合同履約為核心標準，完善供應商考核評價體系；在后期階段，完善供應商信息庫與信用評價體系。具體來說，應做好以下幾項工作。

以政府采購合同為核心，加強中標供應商履約管理。合同履約是采購交易的中心環節，應加強中標供應商的履約管理，建立以合同履約為核心的供應商監督考核體系。第一，盡快從法律法規層面明確政府采購項目履約驗收的程序和責任人，制定嚴格的履約驗收規程，建立政府采購項目履約驗收責任終身制。第二，以采購合同為驗收依據，完善履約評價程序。以采購合同、招標文件和投標文件為主，并結合國家頒布的有關規定標準、國家有關部門的檢測報告、制造廠商的產品說明書作為參考，對采購表的規格、功能、參數、品質等技術指標，包括供貨時間、售后服務在內的相關要求確定嚴格的驗收標準。

以供應商準入機制為重點，完善政府采購市場秩序。第一，盡快建立完備的供應商資格審查制度，優化資格審查流程。采取預審和復審相結合的方式，以采購代理機構為資格預審主體，以采購人為資格復審主體，采購代理機構和采購人共同分擔審查主體，減輕采購人的負擔，加大審查力度，為資格審查提供有效的制度保障。為符合條件的供應商頒發市場準入資格證書，并實行年檢制度。第二，加強對招標文件傾向性和排他性條款的管理，建立公平公正的供應商準入機制。推動采購文件規范化、標準化，杜絕采購人或集中采購機構將與履行合同能力無關的條件和明顯超過項目需求的非強制性認定、報備、評選資質設定為供應商特定資格條件，杜絕對中小企業實行差別待遇或歧視待遇，確保供應商有效、充分競爭。

以電子采購平臺為載體，推進全國供應商信息庫與誠信體系建設。第一，建立供應商招標投標信用檔案和公示制度。將供應商的行為全部納入誠信體系管理，對供應商的遵紀守法、履行合同、采購人滿意度及投訴等誠信狀況進行詳細登記備案，定期公示，實行動態管理，逐步形成完整、準確、系統的供應商誠信檔案。第二，細化供應商不良行為的認定標準，引入合理的信用評價和等級管理模式，提出具有操作性和實用性的供應商不良行為管理方案，對不良行為通過網絡進行曝光，采取取消政府采購市場準入資格、降低資質、限制參與招投標等措施，提高供應商違約成本。第三，借助政府采購電子化信息平臺，構建全國統一的供應商信息庫，建立全國統一的供應商資格審查、信用評價體系。最后，充分發揮新聞媒體等的社會輿論監督，強化公眾公共監督意識，共同推動政府采購健康發展。

形成行政救濟與司法救濟并重的供應商救濟制度，增設獨立于管理部門之外的前置救濟機構。第一，完善供應商救濟制度，強調司法途徑對于供應商救濟的重要作用，重點完善民事訴訟救濟機制，推動供應商救濟機制多元化。優化行政救濟流程，提高救濟效率。探索取消質疑前置，質疑程序只是自行解決糾紛的內部救濟方式，不必設定為必經程序。第二，以審計機關為主，增設獨立的投訴受理機構。設立獨立的審理機構是國際通行做法，也有利于加快適應WTO《政府采購協議》（GPA）要求。GPA規定政府采購中各項質疑應由一家法院或與采購結果無關的獨立公正的審議機構進行審理，目前歐美發達國家均實行獨立審議機構受理制度。美國政府采購救濟機構最具權威的是美國政府問責辦公室（Government Accountability Office，GAO），該辦公室直接向國會負責，其受理供應商投訴具有獨立性、高效和低成本三個特征，其依據美國《締約中競爭法》，受理政府采購準備階段對采購文件、供應商資格、技術規格提出的異議和中標人確定后，授予合同階段對評標和中標結果的投訴；GAO由資深的政府采購法律專家組成，屬于政府公務員。日本于1995年建立了政府采購審查辦公室（Office of Government Procurement Review）和政府采購審查局（Government Procurement Review Board），政府采購審查辦公室由日本內閣首席大臣領導，成員包括日本12個部的行政副部長和各機構的高級官員；政府采購審查局是專門受理質疑的機構，其成員包括科學家、學者和其他具有政府采購經驗的人員。此外，由審計機關承擔采購爭議的受理工作具有較強的可行性與必要性，政府采購法已明確審計機關對于政府采購活動的審計監督權，充分發揮審計機關的公正性與專業化優勢，提高救濟效率，維護供應商救濟制度的公正性與嚴肅性。

(節選自《中國政府采購制度及運行機制》一書，執筆人：楊曉東 劉如菲)