政府采購“績效最優(yōu)”原則及借鑒

政府采購“績效最優(yōu)”原則及借鑒

■ 國務院發(fā)展研究中心“完善政府采購制度體系與運行機制研究”課題組

政府采購起源于18世紀，在二百多年間不斷發(fā)展和完善，其中最本質(zhì)的變化就是采購原則的變化，即由“最低價”為代表的單純追求公共資金節(jié)約率的原則調(diào)整為以“績效最優(yōu)（Value For Money）”為代表的多元化原則。在該原則指導下，政府采購的一系列體系發(fā)生了深刻的變化，尤其是在采購理念、采購制度、采購方式、政策目標和法律體系等方面有了較大突破。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國政府采購取得了一些成績，也出現(xiàn)了一些瓶頸和問題，正處于關(guān)鍵的改革時點上。借鑒西方經(jīng)驗做法，特別是關(guān)注其發(fā)展過程中若干重要問題及演變過程，對于我國加強政府采購原則的頂層設(shè)計、完善政府采購政策制度體系、實現(xiàn)政府采購的跨越式發(fā)展具有重要意義。

從價格最低到績效最優(yōu)

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，很多國家的政府采購經(jīng)歷了從追求資金節(jié)約率到以“績效最優(yōu)”為代表的多元目標的發(fā)展歷程。在發(fā)展初期，政府采購大多為分散采購，出現(xiàn)了資金使用效率較低且易滋生腐敗的問題。為促進采購過程公開透明、為確保節(jié)約公共資金，追求“最低價格”即資金節(jié)約率成為政府采購的指導原則。這種理念雖然在短期內(nèi)取得了成效，但由于過分強調(diào)競爭過程和評標最低價，往往忽略了采購項目的質(zhì)量、效率、后續(xù)服務和合同標準，致使政府采購常遠離采購需求和目標。同時，隨著政府采購規(guī)模的不斷擴大，干預經(jīng)濟、實現(xiàn)經(jīng)濟社會政策目標也成為政府采購的重要目標，這在單純追求資金節(jié)約率原則中卻難以實現(xiàn)。因此，很多國家采用了以“績效最優(yōu)”為代表的多元化的政府采購原則和目標。

英國是較早奉行“績效最優(yōu)”原則的國家。1980年起，英國政府為了促進采購的公平、透明而開展了公共服務改革，強制以公開招標方式進行政府采購，運行不久政府采購便被詬病為購買低價劣質(zhì)產(chǎn)品和服務。這是因為，一味地追求最低價導致供應商圍繞價格進行惡性競爭，違背了價值規(guī)律，采購質(zhì)量缺乏保障。為解決這些問題，1997年英國政府將“績效最優(yōu)”作為政府采購的唯一原則，鼓勵采購項目價格、質(zhì)量和效率上的平衡，定義政府采購過程為從需求到合同簽署后的管理以及報廢的產(chǎn)品服務這整個生命周期，強調(diào)在采購的全生命周期內(nèi)公共資金支出價值的最大化。

多年來歐盟在政府采購中普遍奉行“最低價”原則，但由于效率較低、工作量大，而未能實現(xiàn)績效最優(yōu)。在最新一輪的《歐盟公共采購指令》修訂中，對政府采購原則進行了較大調(diào)整，明確了合同授予標準要符合“最經(jīng)濟”的原則。并明確判定準則是符合環(huán)境友好、社會效益、創(chuàng)新精神、履約能力及售后服務水平等，在此基礎(chǔ)上衡量產(chǎn)品價格，從而實現(xiàn)采購價值最大化。

政策目標與績效最優(yōu)相輔相成

“績效最優(yōu)”在采購理念、采購制度、采購方式、政策目標和法律體系方面形成了一套科學的運作體系。

其一，公平競爭的理念。

“績效最優(yōu)”強調(diào)公開透明和市場競爭。英國提出政府采購的“績效最優(yōu)”首先是建立在充分的市場競爭基礎(chǔ)上的。美國、歐盟、英國等西方國家和地區(qū)的政府采購制度中都對不同采購方式中對供應商數(shù)量和資質(zhì)的要求、采購信息的發(fā)布、招標結(jié)果的公示等競爭情況和信息透明度提出了明確要求。特別是在鼓勵公平競爭方面，英國政府在2008年金融危機以前強調(diào)對所有企業(yè)公平公正，甚至對中小企業(yè)也并沒有給予特別政策扶持。

其二，科學規(guī)范的采購制度。

通過科學的采購制度和合同授予標準，“績效最優(yōu)”體現(xiàn)了采購人需求。例如，英國規(guī)定可以根據(jù)采購項目采取適合的采購方式：價格為主要因素且比較簡單的采購可以采取最低價的方式；比較復雜的合同可以采取其他方式。在供應商選擇和合同授予方面，英國《采購政策指南》中提到：“采購時首先必須判定采購是否符合原則，包括評價目標、收益、戰(zhàn)略契合、供應能力、各種選擇以及合適的商業(yè)方法。”“后續(xù)決策還應關(guān)注是否在環(huán)境變化時仍然能夠達到資金績效最優(yōu)以及實現(xiàn)預期收益。對于重要和復雜的項目，該國規(guī)定應持續(xù)考慮采購生命周期中的重點問題，保證項目初始目標、用戶需求以及持續(xù)的收益”。此外，在采購戰(zhàn)略上，規(guī)定對于復雜的項目，必須先商定合同過程、供應商數(shù)量以及資質(zhì)、合同長短及類型等問題。在合同授予標準上，“績效最優(yōu)”并不是憑隨意主觀決定采購的價值和合同授予標準，而有一套科學的價值評定方法和監(jiān)督管理體系，英國通過各方對不同價值維度權(quán)重的科學設(shè)計實現(xiàn)價值最大化。可見，一套科學的采購制度非常重視對采購過程和合同的規(guī)范。

其三，以框架協(xié)議為主的采購方式。

框架協(xié)議（Framework Agreement）是現(xiàn)階段很多國家通行的采購方式。框架協(xié)議是一攬子長期供貨合同，有兩個特點：一是協(xié)議有效期比較長，是一次協(xié)議、多次采購的不限定數(shù)量合同。協(xié)議有效期一般為三到五年，通過一次公開招標確定供應商范圍和當期中標價格。各采購需求部門可以在集采部門簽署的框架協(xié)議中進行采購。二是有配套的產(chǎn)品更新機制和價格動態(tài)管理機制，從而保證在較長的協(xié)議有效期內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)品的有效更新和價格調(diào)整。框架協(xié)議規(guī)定具體價格，保障采購機構(gòu)享受到最優(yōu)惠價格。框架協(xié)議兼具了集中采購的低價和分散采購便利高效的特點，較好地實現(xiàn)了“績效最優(yōu)”。在西班牙，框架協(xié)議是政府集中采購的唯一模式，資金節(jié)約率達到約10%，采購周期一般為15天，是公開招標方式的1/3，比“一單一采”方式為供應商平均節(jié)省300萬歐元的綜合折算成本。

其四，明確的政策目標。

明確的政策目標是實現(xiàn)公共資金社會價值最大化和“績效最優(yōu)”的重要途徑。政策目標經(jīng)歷了從缺乏到明確的轉(zhuǎn)變，主要原因為：一是隨著采購范圍的不斷拓展和經(jīng)濟的發(fā)展，政府采購在一國經(jīng)濟發(fā)展中的重要性迅速提升，成為各國政府干預經(jīng)濟的重要工具。二是跨國采購和非歧視原則促進了政府采購保護本國產(chǎn)業(yè)。貿(mào)易自由化的發(fā)展促使政府采購由國內(nèi)跨國流動，國際性采購制度出現(xiàn)了越來越多的非歧視性規(guī)則。為了保護本國經(jīng)濟，應對經(jīng)濟危機，各國紛紛借助政府采購發(fā)揮政策作用。三是中小企業(yè)的重要地位和作用是隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步明確的，支持節(jié)能環(huán)保等綠色產(chǎn)業(yè)等也是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展形成的理念。而政府采購政策功能能夠顯著促進中小企業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，保護環(huán)境，促進社會和諧穩(wěn)定。

很多國家出臺了法規(guī)和制度，以實現(xiàn)政府采購的政策目標，比較有代表性的是美國和日本的政府采購政策。美國的主要做法包括 以下三點：一是鼓勵購買國貨。《購買美國產(chǎn)品法》要求美國聯(lián)邦政府采購盡量購買美國產(chǎn)品并明確了國貨標準為原產(chǎn)地的規(guī)則。二是扶持中小企業(yè)參與政府采購。美國規(guī)定10萬美元以下的政府采購合同優(yōu)先考慮中小企業(yè)，并對中型、小型企業(yè)分別給予6%、12%的價格優(yōu)惠。三是扶持包括婦女、殘疾人等企業(yè)，限制不友好國家的產(chǎn)品及綠色采購等其他政策目標。

日本的主要做法則包括以下三點：一是充分利用例外條款。該國規(guī)定將國內(nèi)采購法規(guī)中的例外性合同列為不適用采購法律法規(guī)的范疇。二是將相關(guān)機構(gòu)例外。通過談判將有關(guān)機構(gòu)作為GPA的例外機構(gòu)，從而可以不履行公開招標方式。這些機構(gòu)主要是以盈利為目的的特殊法人以及不受政府監(jiān)督的機構(gòu)。三是通過未納入政府采購法規(guī)適用范圍的“第三種機構(gòu)”進行政府采購。“第三種機構(gòu)”是大量性質(zhì)接近于政府機構(gòu)的、由政府機構(gòu)與民間企業(yè)合辦的機構(gòu)，每年承擔巨額采購任務，但未被納入日本國內(nèi)政府采購法規(guī)和GPA的適用范圍。充分發(fā)揮例外條款的作用有效地規(guī)避了來自外國產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的競爭，對保護日本本國產(chǎn)業(yè)起到重要支持作用。

其五，可操作性較強的法律體系。

與單純追求最低價格的目標相比，“績效最優(yōu)”的評價體系更多元更復雜，必須有可操作性較強的法律來保證實施效果。隨著政府采購的發(fā)展，原先散見于各部法律的分散性法規(guī)可操作性較差，因此美國、日本、德國等很多國家將有關(guān)規(guī)定綜合和細化，出臺了專門的采購法規(guī)，對政府采購提出了詳細的指導細則，增加了法律法規(guī)的可操作性。《聯(lián)邦采購條例》是美國政府采購最重要的采購法規(guī)，詳細地規(guī)定了政府采購的制度和政策。日本1980年頒布了《有關(guān)政府采購貨物或特定服務特別程序的命令》及《實施細則》來規(guī)范中央采購機構(gòu)的采購行為，1995年頒布了“地方自治法施行令”特例實施細則規(guī)范地方采購。這些法規(guī)條例具有很強的可操作性，對采購和維護過程進行了詳細的規(guī)范和說明。

結(jié)合國情 借鑒經(jīng)驗

我國政府采購起步比較晚，2003年開始實施《政府采購法》，2007年底申請成為GPA的觀察國。《政府采購法》實行十多年以來，我國的政府采購領(lǐng)域取得了較大的成績，也遇到了一些問題和瓶頸，現(xiàn)在到了改革的關(guān)鍵時點。下一步，如何借鑒各國經(jīng)驗做法，特別是針對國外政府采購發(fā)展歷程中的重點問題，結(jié)合我國國情加強頂層設(shè)計，推進我國政府采購改革，將成為我國政府采購未來發(fā)展的關(guān)鍵。

政府采購原則正從單純追求資金節(jié)約率向?qū)崿F(xiàn)“績效最優(yōu)”轉(zhuǎn)變。之前我國的政府采購基本原則是：公開、公平、公正和誠實信用，以提高資金節(jié)約率和防止腐敗為主要目標。這主要因為我國政府采購處于初級階段，發(fā)展政府采購主要為了達到節(jié)支防腐的目標。此外，“績效最優(yōu)”是一種先進的采購理念，其運行需要一套規(guī)范的制度體系。

采購原則是政府采購體系的核心。縱觀西方國家政府采購200多年的發(fā)展過程，普遍經(jīng)歷了從單純追求資金節(jié)約率到“績效最優(yōu)”多元化原則的轉(zhuǎn)變過程。我國的政府采購起步晚，采取現(xiàn)有政府采購原則也是出于國情的現(xiàn)實考慮。然而，我國目前的政府采購中也逐漸出現(xiàn)了諸如價高質(zhì)次、維護成本高昂、圍標串標等西方國家發(fā)展歷程中出現(xiàn)的問題。經(jīng)過多年發(fā)展，中國的政府采購發(fā)展到一個新的歷史節(jié)點上，可以更好地發(fā)揮后來者優(yōu)勢，借鑒經(jīng)驗、結(jié)合國情，以完善政府采購原則為核心，實現(xiàn)政府采購跨越式的發(fā)展。

針對現(xiàn)有問題，在當前及今后一段時期，我國已經(jīng)逐步將政府采購原則從單純地注重資金節(jié)約率向?qū)崿F(xiàn)“績效最優(yōu)”的多元化原則轉(zhuǎn)變。建議相關(guān)部門建立實現(xiàn)“績效最優(yōu)”的時間表，評估政府采購的發(fā)展階段及不同階段里采購原則的改革進度。此外，還應加強以“績效最優(yōu)”原則為核心的頂層設(shè)計和支撐體系，如相關(guān)定義、標準和制度體系，包括健全的法律體系、完善的監(jiān)督管理體系、規(guī)范的采購制度、科學的采購程序和方式、規(guī)范的供應商管理系統(tǒng)以及采購評價、政策目標及實現(xiàn)途徑等等。

盡快形成可操作性強的政府采購法律體系。目前，我國的其他法律法規(guī)對政府采購的規(guī)范還不多，法律法規(guī)體系不健全，可操作性和指導性比較弱，現(xiàn)有法律法規(guī)也存在一些沖突。例如，《招標投標法》雖然涉及較多的政府采購內(nèi)容，但主要是針對工程問題，并且與《政府采購法》有一定沖突。

我國應加強法規(guī)體系的頂層設(shè)計，在相關(guān)法律法規(guī)中增加政府采購的規(guī)范，健全相關(guān)法律法規(guī)體系，實現(xiàn)法律法規(guī)之間的一致性，提高相關(guān)法律法規(guī)的可操作性。還應充分將相關(guān)法律法規(guī)納入GPA框架里，盡快實現(xiàn)國內(nèi)法律法規(guī)與GPA的無縫對接。特別是在《政府采購法》的基本框架下，我國尚需制定一些具體的辦法和細則，對采購過程進行規(guī)范，提高采購指導的可操作性。

健全的法律體系是實行“績效最優(yōu)”的重要保障。建議我國政府采購法律法規(guī)體系建立和完善涉及以下幾方面的指導規(guī)范辦法：信息發(fā)布、集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)管理、采購方式要求、合同管理、招投標辦法、采購人員管理、供應商管理、專家管理辦法等等。

應形成GPA指導下的有針對性的政策目標。一是要有明確的政策目標。目前政府采購法中雖然對政策目標有規(guī)定，但可操作性較差。如我國對支持中小企業(yè)參與政府采購的規(guī)定仍較粗，缺乏對國貨和創(chuàng)新的明確認定，政府采購法中對企業(yè)參與資質(zhì)的要求也將很多剛成立的中小企業(yè)拒之門外。建議明確對國貨、自主創(chuàng)新產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的可操作性較強的認證標準，并符合國際通行規(guī)則和慣例。

二是應科學設(shè)計實現(xiàn)政策目標的辦法。在這方面，一些發(fā)達國家可以為我國提供很好的經(jīng)驗借鑒，如政府采購執(zhí)行標準高于GPA的日本，以及法律體系非常完備的美國，都通過制度設(shè)計保障實現(xiàn)政府采購的政策目標。這些國家對于我國產(chǎn)生的借鑒意義主要在于：首先，《聯(lián)合國公共采購示范法》近年來的修改對發(fā)展中國家政府采購的政策目標予以包容，我國在準備加入GPA的前提下，應參照GPA規(guī)則，積極借鑒美、日等國家的做法，通過合理安排例外條款實現(xiàn)政策目標，包括對例外性合同、例外性機構(gòu)的規(guī)定，降低國貨和中小企業(yè)及創(chuàng)新產(chǎn)品的門檻等等。同時，結(jié)合中國國情，對于國有企業(yè)等具備政府背景、采購量大的機構(gòu)，可使其成為政府采購的類似日本采用的“第三種機構(gòu)”，促進實現(xiàn)政策目標。　

(節(jié)選自《中國政府采購制度及運行機制》一書，執(zhí)筆人：宗芳宇)