政采體制改革關鍵在于權力分離

政采體制改革關鍵在于權力分離

于安觀點

■ 分事行權，遵循的首要原則是權力的分離，分離的程度取決于機構設置總量所能夠承受和允許的范圍。

■ 分解職責和職務構成的原則大致有兩個，一個是由過程階段為基礎的“流程分解”，一個是能夠相互制約的“構成分解”。

■ 權力分離以后是否自然形成真實有效的制約，是測量體制改革的效果的基本判斷標準。

■ 于安

黨的十八屆四中全會要求進行政府內部權力的制約性改革，政府采購被確定為執(zhí)行這一重要安排的重點領域之一。這是政府采購領域落實四中全會精神的重中之重的任務。基本原則是制約權力，目的是防止權力濫用，制度體系是權力的分離、監(jiān)督和問責三個部分。

這一政府體制內部改革的主體范圍，應當是在采購過程中行使決策和執(zhí)行的部門，這當然就包括政府監(jiān)管部門、采購中心和采購人。至于是否包括對上述過程進行監(jiān)督的機構和人員，例如上層領導、審計部門、監(jiān)察部門，也不一定絕對地排除，可以放在后面考慮。當然供應商不在這一范疇。

政府采購體制改革中，關鍵的部分是權力的分離。因為改革的對象是權力的過度集中，權力集中被認為是導致濫用和腐敗的重要原因。但是改革的原則是權力機構的內部制約和權力的分離，外部的監(jiān)督在這里屬于第二步驟。體制內部的分離主要是機構與機構之間和崗位與崗位之間的分離，包括分事行權、分崗設權、分級授權三個方面，當然最重要的還是“分事行權”。

分事行權，即把政府采購的決策和執(zhí)行權力在不同的機構或者部門之間進行配置性劃分，也包括部門以內的中層機構之間的權力劃分和設置。基本的程序規(guī)則當然是機構設置管理，但是這里遵循的首要原則是權力的分離，分離的程度取決于機構設置總量所能夠承受和允許的范圍。過去公共資源交易平臺相關政策，是在之前大部門體制原則下產(chǎn)生的，如何與目前的分離原則相協(xié)調是一個有待于研究的問題。

現(xiàn)行的政府采購體制框架由三部分組成，即政府的監(jiān)管機構、采購業(yè)務經(jīng)辦機構（采購中心）和采購終端使用消費機構或者為保障消費使用的維護管理機構（行政機關或者公共服務機構的采購人）。在這三分架構以外再分權并建立新機構的可能性是有限的，除非有新的采購業(yè)務提出新需求，例如基礎設施工程的特許經(jīng)營管理可能提出增加管理部門，但是不具有普遍性。政府監(jiān)管的機構再分離的可能性比較小，因為政府機構設置需要考慮壟斷性原則，也許可以在級別分離方面進行擴張。采購人是固定的，因為消費使用（例如使用電腦辦公的行政機關）和為保障消費使用的維護機構（例如圖書館博物館）只能是唯一的。

采購業(yè)務經(jīng)辦機構（即作為法定代理機構的采購中心）進行機構改革再設置的可能性比較大。從理論上看，其一是它的主要設置原則是采購工作的實際需要；其二是法律上要求“建制保障”（應當設置），但是沒有規(guī)定“存續(xù)保障”（具體設置多少），可以根據(jù)不同需要進行設置；其三是“權力制約”成為所謂的新“需要”，可以根據(jù)這一新需要考慮機構的更多的分離性設置，相互之間形成競爭性制約。

分崗設權，是指機構內部按照權力分離制約原則進行的崗位設置，崗位是機構內部的最小“職事”單位。它是機構分離設置的延伸，因為機構的分離空間是有限度的。它的行政管理規(guī)范是“職位分類”，即按照新原則重新確定職責分解和職務構成，為確定編制數(shù)額提供依據(jù)。

分解職責和職務構成的原則大致有兩個，一個是由過程階段為基礎的“流程分解”，一個是能夠相互制約的“構成分解”。前者比較多地考慮采購的工作效率，后者則考慮采購的行為廉潔，目前應當考慮更多的是后面這個原則的貫徹。

分級授權，是指在上下級之間分配權力要有相對自主的因素，目的是在自主基礎上形成層級關系之間的制約關系。這種層級自主性的權力配置原則，要求各個級別各司其職各負其責，包括上級的職務命令、層級監(jiān)督和責任分擔都要建立在有效的分級授權基礎之上。

權力分離以后是否自然形成真實有效的制約，是測量體制改革的效果的基本判斷標準。

（本文摘自清華大學公共管理學院教授于安在中國政府采購峰會上的主題發(fā)言）

·鏈接·

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確——

強化政府采購內部流程控制

……

三、深入推進依法行政，加快建設法治政府

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

……

(五)強化對行政權力的制約和監(jiān)督。加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。

加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。完善政府內部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進上級機關對下級機關的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。

完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理。推進審計職業(yè)化建設。

（摘自《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》）