嚴格遵守程序是法治政采基本要求

法治政采大家談

嚴格遵守程序是法治政采基本要求

■ 何紅鋒

十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這必將給我國的法治建設帶來長期而重大的影響。在我國的政府采購領域，法治化建設也將繼續加快。筆者認為，嚴格遵守程序是政府采購法治化的基本要求。

程序，是事情進行的先后次序，因為事情是由人的行為完成的。因此程序也是行為從起始到終結的長短不等的過程。這一過程包括，行為的步驟和行為方式、以及實現這些步驟和方式的時間和順序。以政府采購程序來說，則是政府采購進行的先后次序，包括了各方主體在政府采購的各個環節均要遵守的程序。包括各種政府采購方式要遵守的程序，如競爭性談判方式進行采購，應當遵循下列程序：（1）成立談判小組；（2）制定談判文件；（3）確定邀請參加談判的供應商名單；（4）談判；（5）確定成交供應商。在政府采購過程中，各類主體都應該嚴格按照程序的要求進行，沒有任何組織和個人能夠超越法律規定的程序進行采購活動。違反采購程序的任何組織和個人，都應當承擔相應的法律責任。

《政府采購法》第1條明確該法的立法宗旨是：“為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設”。筆者認為，立法宗旨的實現離不開程序，以“規范政府采購行為”為例，可以說，程序是規范政府采購行為的基本要求。如《政府采購法》第46條規定，“采購人與中標、成交供應商應當在中標、成交通知書發出之日起三十日內，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。”這一規定同時約束了采購人和供應商。試想如果采購人不受這一規定的約束，隨意延長簽訂政府采購合同的時限，會導致供應商無法按照原投標、響應文件簽訂合同，最終可能導致采購失敗，也損害了采購人的合法權益。

不同的程序會導致不同的實體的結果。如由采購人隨意選擇評標委員會的成員是一種程序，從專家庫中隨機抽取專家進入評標委員會也是一種程序，兩種程序的后果會完全不同；在采購文件中規定評標的標準和方法是一種程序，開標后由采購人或者評標委員會隨意決定評標的標準和方法是一種程序，兩種程序的后果會完全不同。立法選擇其中一種程序，是對立法宗旨考量的結果，其選擇的程序被認為是最能實現立法宗旨的。因此，應當嚴格按照法律規定的程序執行，才能最好地實現立法宗旨。

法治化的程序總是一刀切的。這種一刀切的規定，經常會讓習慣柔性管理的國人感覺不合理。如盜竊罪立案一定有個數額標準，如果某地以2000元為立案標準，盜竊2000元即構成犯罪，而盜竊1999元則不構成犯罪。如果我們一味強調2000元的不合理性，那么降到1999元是否就合理了呢？當然不會，因為盜竊1998元不構成犯罪的結論仍然會讓人感覺不合理。

在政府采購領域也是如此，經常會有人強調，對于某一個政府采購招標項目，20天的等標期是不合理的。但程序上一定要規定一個等標期的期間，可以說，不會有一個期間，對于所有的招標項目都是合理的，因為程序設計無法窮盡所有的情況，特別是有很多情況是有偶然性的。等標期就是降到5天，仍然會出現對某些采購項目不合理的情況。

程序可以說是追求各種情況最大公約數的結果，即對于大多數情況是合理的即可。當然，也會存在程序設計對于大多數情況是不合理的現象；或者在立法通過時，某一程序的設計是合理的，但隨著社會經濟條件的變化，程序變得不合理了。這個時候不能由當事人自行決定不遵守已經設定的程序，而是應該通過立法程序修正原有程序。如果允許當事人自行決定不遵守程序，將對程序構成破壞，讓程序沒有權威性，最終將無法實現法律的所有立法宗旨。總之，不論是哪種情況，都不能由當事人自行決定是否遵守法定的程序，這是政府采購法治化的基礎。

法治化是相對于人治的。人治是以權利的不平等和權力的不制衡為前提，由少數人掌握多于大多數人的權利和權力，這些少數人可以隨意決定結果。在政府采購活動中，最主要的權力就是決定程序的權力。法治的核心是強調法律規則的普適性、穩定性和權威性，雖然法律也是由人來制定的，而且法治也不排斥人的能動性，但從法律的制定、執行到修改都必須按照法律本身制定的規則來執行，人的能動性只能在法律規定的范圍內發揮作用，而不能超越法律。

因此，政府采購的法治化，首要的任務是限制可能濫用權力的主體。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規定，“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”在政府采購領域，首先需要規范的是政府采購監督機構官員以及能夠對這些官員產生影響的官員。這種約束的核心是程序。“要把權力裝進制度籠子里”，這個籠子就是用程序編織成的。約束了少數人的權力，才能保障大多數人的權利，這是政府采購法治化的基本要求。法定的程序應當是公開的。程序的公開性，是最好的“防腐劑”，是實現公平、公正的基礎。

當然，作為政府采購過程中的大多數人——供應商，也應該嚴格遵守程序，這是公平競爭的基礎，也是自身權利得到保障的基礎。如供應商不能在遞交投標文件的截止時間前遞交投標文件，就會喪失投標人的資格，不能獲得中標的機會。如果某一個供應商在某次投標中，逾期投標仍然被接受，看似自己的權利得到了保障，但事實上損害了所有其他供應商的利益。其他供應商在以后的投標中依法炮制，所有的供應商的利益都會被損害。因此，只有所有的相關主體都嚴格遵守程序，才能實現立法宗旨，才能保障政府采購的法治化。

(作者單位：南開大學法學院)