政府購買服務承擔起新歷史使命

編者按：2015年政府采購工作要點提出，將大力開展政府購買服務工作,推進各地有序開展政府與社會資本合作(PPP)項目政府采購活動。如今，政府購買服務與PPP呈現擴面增量之勢，本報對其發展的前世今生進行梳理，解讀各地在政府購買服務與PPP探索中的新嘗試及新問題。

政府購買服務承擔起新歷史使命

■ 本報記者  張靜遠

醫療保險、老年優惠卡、漁船安保設施……黨的十八屆三中全會以后，政府購買服務悄無聲息地滲入在百姓生活的方方面面。政府購買服務如何做到潤物無聲？未來，它將怎樣發展？帶著這些問題，《中國政府采購報》梳理了政府購買服務的前世今生。

制度建設的“微歷史”

政府購買服務不是無本之木。早在2002年政府采購法頒布之初，服務類采購就被納入政府采購管理，雖然這一時期的服務類采購內容主要服務于政府工作，卻為政府購買服務工作奠定了基礎。浙江省財政廳政府采購監管處處長錢國興告訴記者，政府購買服務的服務主要是指公共服務，而不是一般的政府自身消費的服務。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要推廣政府購買服務，從此，這項工作進入了全新階段。財政部國庫司政府采購管理辦公室主任王瑛表示，在政府職能轉變、經濟體制轉軌和社會加快轉型的大背景下，政府購買服務已成為處理政府與市場、政府與社會關系，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要改革舉措，被賦予了新的歷史使命。

自此以后，政府購買服務的開展呈現出井噴之勢。國務院辦公廳和財政部通過對頂層設計的加固，確保政府購買服務的穩步有序進行。2013年9月，國務院辦公廳制定印發《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，提出要大力推進政府購買服務工作。隨后，財政部制定印發一系列文件，逐步完善政府購買服務的各項規定。2014年底，財政部、民政部、工商總局三部委聯合印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》，詳細規定了政府購買服務的定義和范圍、購買主體和承接主體、購買內容及指導目錄、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監督管理等內容，至此，政府購買服務的制度框架基本成形。

事實上，這些要求和規定從整體上完善了各地政府購買服務的體系和制度框架，確保了政府購買服務從“紙面”到“地面”的順利落地。

在實踐中乘風破浪

毫無疑問，任何一種新事物在成長、成熟，實踐中都要經歷痛苦的變革，政府購買服務也不例外。王瑛表示，推進政府購買服務既面臨著無比廣闊、大有可為的前景，卻也要面對前所未有、不可預期的挑戰。

采購行為的第一關是預算，它決定著采購的第一道標準。中央財經大學財政學院教授姜愛華指出，若前期購買標準不能明確，與采購標準相承接的服務監督及評估的標準制定也會出現相應困難。2014年初，財政部頒布《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》，明確政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或經批準的專項資金等既有預算中統籌安排；同時要求，財政部門和預算單位強化購買服務預算執行監控，對購買服務進行全過程跟蹤；及時公開政府購買服務預算信息，并將預算績效管理理念貫穿于購買服務預算管理全過程。

采購過程中，既要解決買什么、怎么買等內部問題，也面臨著買不到、買不全等外部障礙，解決這些問題的關鍵是選取合適的采購方式，確定嚴謹的采購程序。《政府采購非招標采購方式管理辦法》確立了“先提供或獲得明確需求、后競爭報價”核心交易機制，財政部解釋，此項辦法的實施旨在采購中實現“物有所值”甚至“物超所值”，從這個角度看，在談判中逐步明確需求的競爭性談判方式，應當是服務項目的主要方式。對此，浙江省財政廳政府采購監督管理處副處長俞小青非常贊同：“報價最低企業提供的服務很可能是最差的，這與政府購買服務所要達到的目的是不相符的。如何在實踐中更好地落實這一規則，需要作進一步的思考和細化工作。”

完善的評估體系是一項制度良性運轉的關鍵。上海市政府采購中心副主任費嗣梁提出，政府購買服務需建立全程評估體系，將事前立項、事中操作及事后后續管理、結果考核等全部納入其中。《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》提出，對于履約周期長、社會影響面廣的項目，可探索采用政府采購信用擔保制度，促進供應商保證服務效果。財政部國庫司政府采購管理辦公室表示，這一規定可倒逼政府購買服務項目實現物有所值。

飛入尋常百姓家

十八屆三中全會《決定》提出，推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要向社會購買。

從2013年年末到現在，政府購買服務在全國各地落地生根，飛入尋常百姓家。在北京，不少超市都可以對60歲以上的老年人實行優惠，這些優惠超市是北京市政府購買服務工作的入圍供應商；在上海，政府購買服務工作讓老年癡呆癥患者佩戴上GPS跟蹤儀器，防止走失；山東以政府購買城市社區公共衛生服務為起點，而后推廣至政府購買養老服務；吉林則率先在民政系統開展政府購買服務試點。

財政部、民政部、中國殘疾人聯合會、環保部、文化部紛紛制定印發了《關于做好政府購買養老服務工作的通知》《政府購買殘疾人服務試點工作實施方案》《關于做好政府購買環境公共服務的指導意見》等文件，為政府購買服務在各個領域的鋪開奠定了基礎。依據中國政府采購網標訊信息的統計，2013年以后，民政部的購買服務項目共15個，金額約2323萬元；科技部15個購買服務項目金額突破390萬元；環境保護部的這一數據為：中標（成交）項目30個，總金額約1.1億元；教育部累計統計購買159個服務項目，采購金額1.3億元。

在地方，政府購買服務工作也熱火朝天地開展著，包括北京、四川、福建、貴州在內的18 個省、直轄市制定了實施意見或管理辦法，地市一級的政府購買服務的相關管理辦法比比皆是。此外，全國各地針對預算、采購程序等具體事宜的規定更是不勝枚舉。

2015年兩會前夕，政府購買服務被寫入《財政工作要點》，不少業內人士預計2015年政府購買服務工作將進一步迎來擴面增量提質的變化。政府購買服務將繼續朝著有利于轉變政府職能、有利于降低服務成本、有利于提升服務質量水平和資金效益的方向繼續發展。