安徽教材事件的法律適用問題

◎ 文 張雷鋒
安徽省滁州等5個地市臨近開學突然更換初中英語教材一事，引起民眾和媒體的關注和討論。安徽省方面公開解釋，更換教材源起發行權之爭，并引用《中小學教材發行招標投標試點實施辦法》的相關規定，說明投標人必須是“在招標省境內注冊的具有總發行自制的獨立的企業法人”；引用教育部《免費教材政府采購工作暫行辦法》的相關規定，說明該項目采用單一來源采購合規合法。本人對該項目的法律適用持不同意見。
本項目不適用《中小學教材發行招標投標試點實施辦法》。《中小學教材發行招標投標試點實施辦法》（2005年6月15日修訂）（以下簡稱《試點辦法》）規范的是中小學教材發行權公開招標投標的程序，本項目采用的是單一來源采購，因此不適用《試點辦法》。
《試點辦法》第12條規定，試點地區中小學教材發行招標采取公開招標方式進行。招標人必須依法在國務院價格主管部門和國務院新聞出版行政部門指定的報刊上發布招標公告，也可以在其他媒體上加發公告。第21條規定，投標人少于3個，招標人應當重新招標。顯然《試點辦法》是規范教材發行公開招標程序的。
即使根據《試點辦法》，投標人也不應當僅限于“在招標省境內注冊的企業”，而是全國范圍符合資質要求的企業都可以參加。因為《試點辦法》第4條規定，中小學教材發行招標投標試點以省、自治區、直轄市為單位，面向全部試點省、自治區、直轄市范圍內符合本辦法要求的發行單位進行招標。第17條規定，投標人是全部試點省、自治區、直轄市范圍內響應中小學教材發行招標、參加投標競爭的主營圖書、報紙或期刊發行且具有總發行資格的獨立企業法人。
關于全部試點省、自治區、直轄市的范圍，《國務院關于擴大中小學教材出版發行招標投標試點有關問題的批復》（國函〔2005〕15號，2005年3月14日）第1條規定，同意擴大中小學教材出版發行招標投標試點范圍，在福建、安徽、重慶3個試點省(直轄市)的基礎上，將浙江、江西、山東、廣東、廣西、四川、云南、陜西8個省(自治區)納入試點范圍。
因此，即使根據《試點辦法》，投標人的范圍也是11個試點省、直轄市、自治區范圍內注冊的企業，而不是“招標省境內注冊的企業”。
此外，國務院關于擴大中小學教材出版發行招標投標試點有關問題的批復》（國函〔2005〕15號）第6條規定，擴大中小學教材出版發行招標投標試點工作最遲從2006年春季開始。從2008年秋季開始，中小學教材出版發行招標投標工作全面推開，面向全國進行。本項目距全面推開、面向全國進行的2008年又過了2年，因此即使適用《試點辦法》，投保人也應當是全國范圍內的企業。
采用單一來源采購不合法。《免費教科書政府采購工作暫行辦法》（教材[2005]6號，2001年1月28日）第5條規定，免費教科書政府采購應充分引入和培育競爭機制，嚴格遵循公開、公平、公正的原則，實行公開招標；對暫不具備公開招標條件的省份，可采用邀請招標、競爭性談判，單一來源采購、詢價的方式。然而，單一來源采購不是可以隨意采用的，是要受到相關法律條款的限制的。《政府采購法》第31條規定，單一來源采購方式的適用要符合3種情形之一，一是只能從唯一供應商處采購的；二是發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；三是必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。
如今，全國范圍內擁有總發行資質的企業已有上百家，本項目顯然不符合上述第31條中的任何一種情形，因此不應當采用單一來源方式采購。（作者單位：北京市眾鑫律師事務所）