【走進河南省焦作市】

在中國地方公共財政改革中，焦作是一個響當當的名字，“中國地方公共財政改革的先行樣本”、“中國財政最為公開透明的地方政府”是人們給予它的贊譽。如今，政府采購改革成為焦作公共財政創新的又一大亮點——自1999年以來，焦作市政府采購工作連續12年榮獲河南省政府采購綜合考核先進單位。

那么焦作政府采購是如何從制度建設和監管機制上進行創新的？隨著全國政府采購制度改革向縱深發展，焦作政府采購又將有何新突破？為此，記者日前來到焦作市進行了實地采訪。

焦作：政府采購改革成財政工作新亮點

政府采購職能作用的充分發揮有助于實現財政資金的最佳使用效果。

——申相臣

本報記者 趙輝 袁瑞娟 孫善臣

被譽為“中國地方公共財政改革的先行樣本”和“中國財政最為公開透明的地方政府”，12年來，焦作的財政改革成為社會關注的焦點。作為焦作財政創新改革和績效管理的一大亮點，政府采購制度在焦作財政改革中扮演著什么樣的角色？焦作的政府采購是如何借助全市財政管理改革的大勢，發揮財政改革的綜合效應，最終形成獨具特色的政府采購管理模式的？

政府采購提高財政資金使用效益

一直以來，焦作市政府采購制度改革與各項財政綜合改革有機融合，建立了采購項目事前評審、事中監督、事后評價的政府采購運行機制，發揮出了顯著的綜合改革效應。部門預算將政府采購項目資金具體化；財政項目評審，科學下達支出預算，把好資金控制關；會計工作站把好資金出口關；績效評價體現政府采購效益。在焦作市財政局局長申相臣看來，政府采購職能作用的充分發揮有助于實現財政資金的最佳使用效果。

“十一五”期間，焦作財政將績效理念融入政府性投資項目管理之中，創新開展了資金評審、項目復審、政府采購工作。2009年，焦作市按照政府投資項目“十個百分百”的管理舉措，對所有政府性投資建設項目做到所有項目必評審、所有項目必復審、所有項目必招標、所有項目必審計，真正讓“十個百分百”成為節約財政資金的“過濾網”。焦作市財政局政府采購管理辦公室（以下簡稱采購辦）相關負責人告訴記者，“十個百分百”的舉措為政府性投資建設項目須經過政府采購劃定了更嚴格的要求。

據記者了解，2010年焦作市共完成采購預算金額26.93億元，實際采購金額23.06億元，節約資金3.87億元，節支率14.37%。采購辦相關負責人告訴記者，2010年焦作發揮政府采購政策功能，完成30輛城市公交車的配置招標、焦作海關的前期籌備、南水北調景觀橋梁設計、國際太極拳文化交流中心暨全民健身中心體育場設計、北山綠化工程施工等多項重點項目的政府采購工作。在提高財政資金的使用效益的同時，如何讓政府采購取得良好的社會效益呢？采購辦主任溫紅霞的回答是，規范的管理和制度的保障。

形成規范化制度和標準化管理模式

在2010年河南省政府采購“監督管理年”的整體布局下，焦作市采購辦出臺了5項措施，即政府采購專職經辦人制度、政府采購代理機構日常考核動態管理制度、政府采購專家評議制度、采購人現場觀摩制度和周理論研討制度，著力規范采購人的采購行為、代理機構的執行行為和采購管理人員準則行為。

翻閱焦作市采購辦編印的《焦作市政府采購服務手冊》，有關焦作市政府采購監督管理實施細則一目了然。采購辦相關工作人員告訴記者，這本小冊子市直單位的政府采購經辦人基本上人手一冊，經辦人負責本單位年初采購預算的編制、采購計劃的上報審批、采購手續的辦理等，這項政府采購專職經辦人制度的確立，從制度上、思想上約束了采購單位違規采購行為的發生。

作為河南省2010年度政府采購監督管理工作先進單位，焦作市試行的現場觀摩制度受到了贊賞。根據政府采購活動的時間安排，該市采購辦每次組織3名—4名采購人代表到采購活動開標現場進行觀摩，通過監控錄像觀摩評標現場，提出意見和建議。通過實地觀摩，讓采購人切身感受政府采購活動的整個過程、工作秩序，體會公開、公平、公正的采購原則，從而達到宣傳政府采購、規范采購行為的目的。

溫紅霞向記者表示，通過這5項措施，2010年焦作市市直預算單位未辦理采購手續直接采購的項目明顯減少，采購代理機構信息發布準確率顯著提升，評審專家的評標責任心進一步加強，采購人開展采購活動程序逐步規范。此外，通過全面開展對政府采購代理機構的年度考核，對政府采購公務印刷定點供應商、家具定點供應商、協議供貨供應商履約情況的監督檢查規范了政府采購市場的競爭秩序。

推進電子化政府采購

從去年開始，電子化政府采購成為河南省力推的重點工作之一，作為河南省電子化政府采購工作的試點城市，焦作市制定并下發了《焦作市關于推廣實施電子化政府采購實施方案》，進一步明確市本級及各縣市區推進電子化政府采購的具體實施時間、步驟和進度。

采購辦相關工作人員表示，2010年市本級在進一步完善政府采購預算管理、資金支付管理、信息公告管理、專家管理、專家自動語音抽取功能管理、采購人信息管理、代理機構管理模塊的基礎上，又逐步推進政府采購計劃審批、資金審批、采購方式審批、采購結果備案等監督管理網絡平臺建設和招標信息發布、招標文件的遞交、招標評審、合同簽訂等政府采購交易平臺建設，并組織全市預算單位、會計工作站、財政局相關業務科室等人員進行電子化政府采購系統操作培訓。截至2010年12月底，采購人網上注冊（含會計站）237家，采購代理機構注冊18家，實現網上申報審批計劃267項目，合同備案57個。

【亮點一】

通過做細采購預算、公開采購預算，強化采購的約束力和執行力來實現——

預算編制與執行“雙輪”驅動

本報記者 袁瑞娟 趙輝 孫善臣

日前，一場由中央單位引領的“曬”預算行動正成為社會關注的熱點新聞。但對于有著“中國公開透明財政改革樣本”之稱的焦作市而言，“曬”賬本早已不是什么新鮮事兒——早在10年前，焦作市財政局就把預算賬本公之于眾。如今，“實現采購預算編制與執行的有效銜接”是該市財政局政府采購管理辦公室主任溫紅霞最為關注的事兒。

那么焦作市是如何細化編制被公之于眾的采購預算賬本的呢？作為先行樣本，他們取得了哪些成績？下一步又將如何發展？

加強采購預算編制與執行的銜接

在連續多年公開政府公共預算的基礎上，焦作市于2008年開始編制并公開了包括政府采購預算在內的10本復式預算，社會公眾可以在該市政府行政服務中心和財政服務大廳或會計站隨意翻閱查看。

“僅有公開的細編預算還不夠，今后我們要在加強編制與執行環節的有效銜接方面下工夫，努力消滅盲目采購、突擊采購。”溫紅霞表示，政府采購預算隨部門預算下達后，各單位必須認真執行，不得擅自變更。如遇特殊情況、突發事件需追加或減少的項目，及時但必須按規定程序報批。

據了解，焦作市政府采購預算在各單位部門預算的框架內，按照市政府當年頒布的政府采購目錄及限額標準，與部門預算同步布置、編制、批復及執行；凡部門預算中納入政府采購目錄及限額標準以上的項目，全部納入政府采購預算，對打捆資金中暫無法確定采購項目的，也列入本年預算，待具體執行時按實際情況對照政府采購目錄及限額標準確定列入政府采購的項目及預算金額。

“編制采購預算要堅持原則，凡本年未批準的采購項目原則上不得購買，市級各行政事業單位和各會計工作站要嚴格按照《政府采購法》和省、市的有關規定，對應納入而未納入政府采購的項目，一律不準辦理資金支付手續。”溫紅霞告訴記者，市級政府采購預算編制由市采購辦牽頭，市財政局各有關科室和各有關單位共同配合組織實施。各采購單位應在采購項目實施前，填報具體的采購計劃，屬自籌資金和其他資金安排的采購項目，由各會計工作站落實資金并出具意見；屬財政部門安排的資金，通過財政預算執行系統由單位提出用款計劃，待資金額度下達后，進入采購程序，凡采購資金不落實的一律不予采購。預算內和預算外安排的采購項目統一實行國庫直接支付制度。

做細預算強化采購約束力和執行力

自1999年以來，焦作市政府采購工作連續12年榮獲河南省政府采購綜合考核先進單位，在剛剛過去的2010年，焦作以本級年初編制政府采購預算占一般預算支出規模達30％以上等優異成績受到省財政廳表彰。

“政府采購管理辦公室通過與財政職能科室積極協調配合，嚴格控制無預算采購項目，切實加強采購資金管理，促進了政府采購規模再上新臺階。”據溫紅霞介紹，2010年初，按照部門預算“兩上兩下”的編制原則，采購辦對政府采購預算的編制做了詳細的布置和精心的準備，并下發通知要求各預算單位在做好2010年政府采購預算編制的基礎上，詳細填報納入當年政府采購的項目、采購金額、采購數量和項目實施的時間、方式，在執行中，按照采購預算的項目逐一落實，嚴格控制超預算項目的采購行為，進一步規范政府采購預算的執行和日常管理，同時按周編制填報《行政事業單位政府采購預算執行進度表》，及時反映采購預算變動情況。同時，為了擴大采購范圍，增加采購規模，2010年在編制基本項目預算的基礎上，還將政府融資資金納入政府采購預算的編制范疇，截至2010年底，焦作市本級完成采購預算13.67億元，2011年采購預算安排15.94億元，增加2.27億元。

“編制政府采購預算能夠保證政府采購工作有序按計劃地開展，切實規范政府采購行為，提高采購資金使用效益，擴大政府采購規模效應，最大限度地節約財政資金。并嚴格執行政府采購預算也是單位提高自身理財水平和增強政府采購意識的有效途徑。”溫紅霞總結說，今后還要努力將節約的采購資金留存在國庫中，以發揮應有的效益。同時將加強管理，對于應采未采的項目將與紀檢監察、審計等部門聯手，采取主動致電或上門服務的方式督促采購單位強化采購意識，促進預算執行，逐步實現采購預算編制與執行的有效銜接。

【亮點二】

靜態管理與動態管理相結合、監督檢查與學習培訓相結合、日常規范與綜合考核相結合---

“三結合”監管代理行為

本報記者 趙輝 袁瑞娟 孫善臣 通訊員 沈小明

走進焦作市財政局政府采購管理辦公室（以下簡稱采購辦）綜合科，墻上一塊碩大的屏幕顯得格外引人注意，屏幕上不斷循環顯示著各采購代理機構的考核結果，“你看這家代理機構被標記了一顆黃星，表明它在代理活動中有一次不符合法律法規要求的情況，被發現一起標記一顆黃星，同時下發告知書，如果連續3次被標記黃星的將轉為紅星，并按規定予以處理。”采購辦主任溫紅霞向記者介紹道，“這些考核結果將納入年終綜合考核中，并作為采購人選擇代理機構的依據。”

這項對采購代理機構進行日常考核動態管理的制度是焦作市2010年開始施行的代理機構管理制度之一。近年來，焦作市推出了一系列管理措施辦法，從規范代理行為入手，堅持標準化運行，通過建立和健全采購代理監管制度，規范政府采購操作執行行為，有效推進了政府采購代理市場的有序競爭，使全市政府采購代理工作逐步進入“軌道式”運行時代。

“我們對政府采購代理機構的監管可以概括為3句話，即靜態管理與動態管理相結合促規范，監督檢查與學習培訓相結合促發展，日常規范與綜合考核相結合促成效。”溫紅霞介紹說，目前，全市共有18家政府采購代理機構。依據《政府采購法》及相關法律法規的規定，采購辦積極開展代理機構備案管理，并將開展政府采購活動的相關資料整理歸檔以備核查。2010年制定出臺的《關于建立政府采購代理機構日常考核動態管理制度的通知》明確要求，設立公示欄，實現管理動態化。“通過動態管理，可以及時發現問題、糾正問題，減少和降低采購違規違紀風險。”溫紅霞說。

近年來，焦作市政府采購管理部門聯合市監察局、市檢察院、市審計局等相關部門，定期對代理機構采購代理委托書簽署情況、代理范圍代理采購情況、采購方式執行情況等開展檢查，并跟蹤督導檢查落實整改情況。同時邀請政府采購專家對代理機構進行業務知識培訓。通過采取檢查和學習互補的方式，提高代理機構依法采購的意識和能力，促進廉政建設。

采購辦工作人員告訴記者，針對代理工作中出現的共性問題，焦作市先后修訂完善了《焦作市政府采購代理機構操作流程（試行）》等多項制度，建立健全了評審專家自動語音抽取系統，指定專人負責核對政府采購代理機構發布的公告，30萬元以上項目抽取社會監督員現場監督等，通過對多個采購操作環節進行規范，建立科學合理的管理制度和分工明確的崗位監督機制，使采購工作做到管理有據、采購有序、監督有力。通過一系列規范操作，進一步優化采購流程，強化風險控制，在最大程度上遏制違法違規現象的發生。

近年來，焦作市采購代理工作日趨完善。大部分代理機構能夠認真貫徹執行《政府采購法》及相關法規制度，并按照相關業務操作流程開展政府采購活動，但依然存在個別代理機構委托代理協議簽署不規范、內容不完整；采購文件的編制未體現節能環保、支持本地產業等政策功能；內部管理不規范，缺乏內部監督審查制約機制等問題。為提高代理機構執業能力和操作執行水平，推動和深化全市政府采購制度改革，日前，市財政局召開2011年度全市政府采購代理機構工作會議，制定出臺了《關于進一步加強政府采購代理機構行為規范管理的通知》，以期促進代理機構依法采購，強化操作環節工作規程，保障政府采購工作規范有序進行。

【記者手記】華麗轉身的背后

焦作，這座曾經以“煤”聞名的城市如今已華麗轉身，它已不再是印象中的灰色，無論是城市街景還是美麗的云臺山。第一次見到焦作的政府采購人，就能感覺到他們對這座城市的感情，因為他們會驕傲地向你介紹焦作這些年來的變化，而在焦作的城市變化背后也有著政府采購人默默地付出。

去年6月，在參加河南省廳舉辦的電子化培訓班時，和焦作市采購辦的兩位“女將”的初次見面讓人印象深刻。或許是女性特有的細膩和敏感，當她們談及工作和生活時，那些快樂和辛酸都會顯得特別生動。談起政府采購，她們有說不完的故事，“一定要來焦作看看，特別是云臺山，那里的停車場風能、太陽能燈設計及施工也是通過政府采購完成的。”

如今再次見到焦作市財政局政府采購管理辦公室主任溫紅霞，依舊是笑聲爽朗，風風火火。在焦作財政改革成為全國標桿的時候，在政府采購改革向縱深發展的時候，上任近2年的她已經對焦作的政府采購有了更深的思考，特別是在焦作財政“為企業服務，為納稅人服務，為基層服務”的理念中，政府采購工作也在不斷地強化服務意識、踐行服務理念。作為焦作的新名片，云臺山或許依然是個最鮮活的例子。2010年中國云臺山國際旅游節召開前期，焦作市采購辦主動服務市體育局開幕式場館維修改造、園林局公共游園設施改造、城管局夜景照明維修等單位的采購任務。該市的政府采購事業正是伴隨著焦作財政改革，伴隨著焦作城市發展堅實地邁著自己的腳步，不斷開拓和創新。（趙輝）

【相關鏈接】政府采購預算編制程序

焦作政府采購預算的編制程序和方法與部門預算的編制程序和方法是一致的，也是“兩上兩下”：

一上是單位根據財政部門有關要求編制全年綜合支出預算，上報市財政預算編制局審查；一下是財政預算編制局經過綜合平衡，確定各單位全年資金支出總額和人員經費、辦公經費、專項經費等，反饋到各單位；二上是各單位按照財政部門反饋的預算控制數上報預算草案和明細項目，其中按照每年政府采購目錄規定需要實行政府采購的項目，要編制政府采購明細預算，作為部門預算的組成部分一并上報財政部門；二下是市財政預算編制局對單位第二次上報的部門預算和經采購辦審核的政府采購預算審查后報市政府、人大審批，市人大通過后，市財政部門將各單位的部門預算和政府采購預算批復各單位執行。（袁瑞娟）