讓社會資本發揮“鯰魚效應”——廣東省汕頭市6座污水處理廠PPP項目分析

讓社會資本發揮“鯰魚效應”

——廣東省汕頭市6座污水處理廠PPP項目分析

■ 周偉 周介吾

2015年7月1日，廣東省汕頭市潮陽區3座污水處理廠PPP項目協議正式簽署，加之此前簽署的潮南區3座污水處理廠的PPP項目協議，標志著汕頭市6座污水處理廠PPP項目實現成功落地。

本項目是廣東省第一例污水處理設施PPP項目，由廣東省住房城鄉建設廳牽頭組織和指導推進、中國投資咨詢有限責任公司擔任PPP咨詢顧問、廣東省政府采購中心實施采購。項目包括汕頭市潮陽區、潮南區等6座鄉鎮污水處理廠及配套管網的建設，合計污水處理總規模26萬噸/日，其中一期總規模13萬噸/日，總投資15.6億元。

自2014年12月開始項目籌劃，歷時近半年時間，省、市、區三級政府緊密協作，借助專業中介機構的服務，進行了諸多創新嘗試，為廣東省乃至全國范圍內采用PPP模式推進鄉鎮污水設施建設積累了寶貴經驗，對引入社會資本，加快推動市政公用設施投資建設和運營具有重要的示范意義。

項目運營難在哪？

鄉鎮污水處理廠是水環境集中整治的關鍵一環，直接決定了我國水污染治理的成敗。然而，眾所周知，相對于較為成熟的城市污水處理廠，鄉鎮污水處理廠項目建設運營難已成普遍現象，突出體現在以下四個方面：

第一，鄉鎮財政資金有限，難以支撐污水處理廠項目的建設和運營。鄉鎮地區經濟發展水平落后，財政能力薄弱，污水處理費征收難度大，而僅靠財政收入很難承受起污水處理廠的建設、運營成本。“新增項目沒錢建、存量項目用不起”，成為各地鄉鎮污水處理廠項目建設的常態。

第二，鄉鎮污水廠項目規模效應差，投資吸引力弱。鄉鎮污水處理廠處理規模較小，進水水質復雜，配套管網工程量大等，這些因素使得此類項目總投資大、運行成本高、規模效應差，難以吸引到社會資本。

第三，配套管網建設滯后，影響廠區運營。由于配套管網投資額相對較大、建設資金較難籌集，管網建設嚴重滯后，導致大量鄉鎮污水處理廠因無配套管網而常年“曬太陽”。

第四，鄉鎮政府缺乏配套支持，難以科學管理。污水處理設施“三分建設、七分管理”，管理驅動才能保證治理成效。然而，鄉鎮政府往往缺乏與污水處理相關的管理人才和技術人員，從而無法進行有效科學的管理，以至于污水治理成效堪憂。

如何有針對性地解決上述問題，緩解地方財政壓力，提高項目投資吸引力，完善配套管網建設工作，提高項目運營效率和質量，成為破解鄉鎮污水處理廠項目建設運營難題的關鍵。

因地制宜，創新方案

為切實解決鄉鎮污水處理廠項目難題，中國投資咨詢公司與省住建廳、汕頭市環保局、市潮陽區及潮南區政府等相關部門進行了多輪溝通，結合鄉鎮污水廠項目的具體特點，有針對性地設計了PPP實施方案，確保項目方案科學、可行。其中“廠網一體、同步運作、多項目捆綁”的模式在實施方案專家評審會上得到了專家的廣泛認可。

該項目特許經營期為30年，在項目特許經營期內，由社會資本負責完成項目設施（包括廠區及管網）的設計、投資、建設、運營和維護，提供污水處理和管網運營服務，并向政府收取污水處理費和管網運營維護費。政府方負責監督、管理社會資本提供的服務，依照項目協議約定向其支付污水處理費和管網運營維護費。

結合上述要求，方案從以下三方面尋求創新，以徹底解決鄉鎮污水處理廠項目建設和運營難題：

第一，靈活運用PPP模式運作管網項目。

污水管網是典型的非經營性基礎設施項目，如何靈活運用PPP模式解決非污水管網的建設和運營難題是實施方案的核心。本項目創新性地采用DBFOT模式，在項目特許經營期內，由社會資本負責廠區及配套管網的優化設計、投資、建設及運營維護，政府方基于運營績效向其支付污水管網運營維護費，合作期滿后，社會資本將管網設施無償移交給政府。此模式通過政府直接購買服務的方式解決了配套管網建設運營難題，為鄉鎮污水廠配套管網建設提供一種新思路。

第二，廠網一體，同步運作。

2015年2月，財政部、住房和城鄉建設部聯合印發《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建〔2015〕29號）指出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網一體、站網一體、收集處理一體化運營。

為落實上述“廠網一體”精神，本項目采用“廠網一體、同步運作、單獨核算”的機制。一方面，采用DBFOF模式賦予社會資本工作的靈活性，統籌安排資金與工程規劃，切實做到配套管網與污水處理廠同步設計、同步建設、同步投運。另一方面，鑒于污水廠處理廠區與管網的工程性質、技術要求、運營維護模式、付費及調價機制等均存在較大差異，因此方案將廠區與配套管網項目分開運作、單獨核算，便于政府方進行差異化、針對性管理。

第三，多項目捆綁招標，發揮規模效應。

為增強項目的吸引力，發揮規模效應，引入資金實力雄厚、運營管理經驗豐富的社會資本，保障項目建設質量并降低運營成本，本項目將汕頭市內6座鄉鎮污水處理廠及配套管網捆綁招標，總體規模達13萬噸/日，總投資達15.6億元，充分發揮了規模效應，提高了項目對社會資本的吸引力。

高標準、嚴要求，規范采購

第一，選用省級采購平臺，增加項目影響力。

在實施本項目采購時，各方當事人堅持高起點、高標準、嚴要求運作，選擇省級政府采購平臺——廣東省政府采購中心進行采購，采購過程公平公開公正，打消了社會資本的疑慮，增強了項目的影響力。

第二，實施機構與采購主體相分離，加強協調力度。

本項目創新性地將項目實施機構與采購主體相分離，并增強各相關機構的協調力度。項目的實施機構為潮陽、潮南區環保局，項目的采購主體則是汕頭市環保局。由項目采購主體統籌負責采購工作，協調區政府、區主管部門、咨詢機構及采購代理機構等各方力量。這一架構強化了項目的協調服務力度，提高了溝通效率，同時增加了政府方的信用水平，提升社會資本的投資信心。

第三，科學資格預審，避免“劣幣驅逐良幣”。

本項目資格預審時，將目標企業定位為水務行業大型戰略投資運營商，其需要具備一定的投融資能力和豐富的污水處理項目投資、運營經驗。這一設計在一定程度上避免了“劣幣驅逐良幣”現象的發生，即杜絕了部分公司惡意報價導致優質投資人無法中標的情形。最終，11家國內頂級的水務公司參與并通過了資格預審，為實現合理、充分競爭奠定基礎。

第四，綜合評審，擇優選擇社會資本。

本項目技術條件、核心邊界條件較為明確，故采用公開招標方式進行采購，并以綜合評分法作為評標方法。評審指標主要包括商務報價、技術方案、投融資方案、法律方案等四方面，擇優選擇中標社會資本。

讓社會資本充分競爭

由于前期工作到位，項目方案設計科學、可行，采購流程科學規范，本項目吸引多家國內領先污水處理企業投標，市場競爭充分，實施效果顯著。最終，本項目確定兩家國內水務行業領先企業分別作為項目的中標人，且中標價較政府最高限價大比例下浮，各項目報價平均下浮約33.4%，遠超政府方預期。

通過創新性采用PPP模式運作，本項目成功地引入優質社會資本，不但為汕頭市的污水處理設施建設籌集了社會資金，緩解了地方政府付費壓力，加快鄉鎮污水廠建設進度，還加快了政府職能的轉變，實現了項目最優風險分配。

（作者單位：中國投資咨詢有限責任公司）

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