2014年政采大數據“含金量”到底有多大

九大專家指點政采江山

2014年政采大數據“含金量”到底有多大

·嘉賓·

南京審計學院副院長  裴育

南開大學法學院教授  何紅鋒

國信招標集團副總裁  荊貴鎖

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長  趙  勇

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長  羌建新

機械工業經濟管理研究院采購研究中心常務副主任  呂漢陽

西北政法大學國際法學院副教授  楊蔚林

中南財經政法大學財政稅務學院副教授  白志遠

政府采購專家  宋雅琴

政府采購進入平穩、協調發展的軌道

2014年全國政府采購規模為17305.34億元，比上年增加924.24億元，增長5.6%，增幅下降11.6個百分點。

·專家解析·

羌建新：從數據中可以發現，政府采購與財政支出之間保持了較好的協調發展，與經濟增長之間也保持了較好的協調發展。這表明，作為財政支出管理的重要手段，政府采購較好地適應了財政支出和經濟發展要求，進入了平穩、協調發展的軌道，這對于從根本上保證政府采購可持續發展具有十分重要的意義。

趙勇：去年政府采購規模增幅有所下降，這是政府采購規模連續多年保持高速增長后的必然結果。除了受嚴格控制政府性樓堂管所建設、部分地區前期投資項目逐步完工、各地區各部門貫徹落實厲行節約要求和嚴控三公經費增長等因素的影響，增速放緩還有兩方面原因：一是經濟增長速度和財政收入增長速度放緩；二是隨著政府采購制度建設的完善和采購人法治觀念的增強，“應采盡采”已成為普遍現象，因而在此方面可挖掘的潛力越來越小。這種增幅的變化給政府采購行業帶來的影響未必是壞事，反而能促使相關部門更從容地完善制度、理順運行機制并提高采購人員的能力素質。

呂漢陽：的確，對比近幾年的數據，不難發現政府采購規模增長速度出現大幅下降，我認為原因如下：一是宏觀原因。隨著我國經濟進入新常態，GDP增長速度出現下降導致財政稅收增長下降，從而影響到財政支出與政府采購的增速；二是政策原因。我們可以欣喜地看到，八項規定等反腐敗反浪費政策的強力推進在嚴控三公經費支出方面取得了明顯成效，具體體現在貨物和工程的采購方面，并直接影響了政府采購的規模增長；三是體制原因。如今，政府采購制度改革已進入深水區，除政府購買服務和PPP是新的增長點外，其他領域的擴面增量工作推進難度逐年增大，在國企采購、金融采購、援外采購、軍事采購等主體及形式涉及公共資金的采購行為未納入政府采購管理的背景下，規模增幅下降也是必然。

何紅鋒：在政府采購法管理范圍不調整的前提下,我國政府采購規模的增長已進入平穩期。這意味著在現行體制下，政府采購法適用范圍內的采購項目已基本被納入政府采購管理了，整體看，未來政府采購規模在很大程度上主要將由財政收入的增加決定。單就2015年政府采購情況看，由于新預算法和政府采購法實施條例的實施，進一步擴大了政府采購法適用的資金范圍，因此我預計可能會出現較大的增長。

裴育：今年實施的新預算法和政府采購法實施條例，很可能給2015年政府采購帶來一些新的變化。如按照新預算法規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算。而政府采購法實施條例也進一步明確政府采購法所稱的財政性資金是指納入預算管理的資金，這也就意味著，只要是預算單位進行的采購活動都應納入政府采購范圍。按此要求，各預算執行單位今年依法將應納入政府采購項目納入政府采購，政府采購基本實現應采盡采，可以預計2015年度政府采購規模也因此會有一個大幅度上升。

政府采購結構進一步優化

2014年，工程類采購金額10141.11億元，占采購總規模的58.6% ,比上年增長2.2%，增幅下降16.3個百分點。貨物類采購金額5230.04億元，占采購總規模的30.2%，比上年增長6.3%,增幅下降5.8個百分點。

·專家解析·

羌建新：工程類和貨物類采購增幅下降充分說明在規模穩步擴大的同時，我國政府采購結構也在進一步優化，這背后實際反映的是財政支出結構的優化。當經濟發展進入成熟階段，財政支出將從基礎設施支出轉向不斷增加的公共服務支出，而且公共服務支出的增長會大大超過其他方面支出的增長速度，也會快于GDP的增長速度。2014年以及近年來的政府采購數據實際上反映了我國財政支出結構隨著經濟發展階段的變化而變化的趨勢。

裴育：去年工程類采購規模增速下降與預算單位嚴格控制建筑體擴張有著密切關系。對很多預算單位而言，工程類采購主要表現為維護性或修繕性工程，新建類工程一般較少，因此，2014年度工程采購規模增幅下降也就在情理之中。另外，政府采購法實施條例對政府采購工程的法律適用做了清晰界定，加之新預算法的相關規定，這將使各預算單位盡可能的把部分工程納入政府采購，因此或將令今年的政府采購結構發生變化，工程類采購規模可能將會出現大幅增長。

以人為對象的服務、無形的服務越來越多

2014年，服務類采購金額1934.25億元,比上年增長26.1%，占采購總規模的11.2 %,首次超過10%。其中,環境服務、文化體育服務為106.59億元、17.24億元，比上年增長114.0%、25.1%。部分省市服務類采購占總規模的比重甚至已超過貨物類采購。

·專家解析·

趙勇：服務類采購持續保持較高增速，其占比更是首次超過10%，這是我國經濟發展、產業結構調整的必然結果。對比發達國家政府采購的發展歷程，今后一段時期內服務類采購有望繼續保持高速發展的勢頭。值得注意的是，我國政府采購法制定時期的背景是以貨物和工程采購為主的，日后，服務類采購的快速增加無疑會給采購人員和采購制度帶來巨大挑戰。

同時，服務類采購的結構變化是由于我國公共支出理念變化導致的內容變化。很明顯，環境服務、文化體育服務支出的增加是國家對環境保護以及民生問題更加關注的結果，是政府“以人為本”“中國夢”的治理理念在財政支出中的具體體現。近年來，服務類采購的特點之一是：以人為對象的服務、無形的服務越來越多。從采購實務的角度來說，這種采購難度也是最大的。

宋雅琴：值得注意的是，各地服務類采購的統計數據與當地統計方法有關，數據反映的是納入政府采購管理的服務采購的金額，而不是實際采購服務的規模。也就是說，一些地市服務類采購金額的提高，既有可能是新采購規模的擴大，也有可能僅僅是原本沒有納入政府采購統計口徑的服務納入了統計而已。無論如何，數據反映，納入政府采購法制化軌道的服務采購規模迅速擴大，這是一個好的信號。

何紅鋒：服務類采購在整體規模中占比的增加既是國家強調服務型政府的建設與改革結果，也是服務類采購概念升級的結果。例如，建一家醫院，以前往往認為是工程項目，現在也可能被認為是一項公眾提供醫療服務的服務類項目。PPP項目的推行，讓一些項目發生了從工程到服務、從工程建設到服務公眾的轉變。

白志遠：這些數據既說明我國重視產業調整結構且調整力度在快速加強，同時也可以說明政府外包服務正在成為關注和追求的熱點。某種意義上，政務服務是否外包基于管理層面的公私競爭。競爭的結果是對政府職能的改造，也是對政府采購過程的徹底改造，其目的是為了減少政府采購成本和增加效率。

裴育：我認為服務類采購持續保持較高增速說明了三個問題。一是預算規模的增長，服務類采購隨之水漲船高。二是在預算規模相對穩定情況下，預算結構會發生變化，具體到政府采購領域，體現為在預算單位工程類、貨物類采購，甚至是人員勞務成本不變或下降的情況下，也會增加對服務類政府采購的需求。三是第三產業的快速發展使各類服務需求均能找到第三方服務單位。

羌建新：政府采購的服務包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。近年來，服務采購規模大幅上升的一個重要原因是公共服務顯著增長。這集中反映了政府提供公共服務的方式發生了顯著的改進和優化，通過發揮市場機制作用，對于提高公共服務的水平、質量和效率，更好地滿足社會公眾的需要有著十分重要的意義。另外，去年部分省市出現服務類采購占比重超過貨物類占比的現象，我認為這將會成為一種長期的發展趨勢。隨著經濟發展水平越高、人均收入水平越高，公眾對公共服務的需求也越來越高，服務類采購占比超過貨物類的趨勢最有可能首先在高收入水平省份出現。

創新采購方式是提高效率與效益的重要途徑

2014年，批量集中采購金額實現2001.31億元，占全國集中采購金額11734.5億元的17.1%。

·專家解析·

羌建新：集中采購能夠充分發揮政府采購的規模經濟效應，分散采購則具有靈活、彈性、及時滿足采購人需求的優點，二者間的權衡始終是政府采購面臨的難點，協議供貨是解決這一矛盾的方法之一，然而現實中卻效果不佳。批量集中采購能較好結合集中采購和分散采購的優點，既有利于發揮集中采購的規模優勢和價格優勢，也有利于較好地滿足采購人需求。正因如此，近年來批量集中采購發展十分迅速。這同時啟示我們，政府采購創新空間巨大，除了在現有的采購方式中擇優選擇之外，創新政府采購方式也是提高政府采購效率與效益的重要途徑。

何紅鋒：批量采購的資金節約率需要與協議供貨、定點采購相比較。因為在實施批量集中采購以前，此類項目多采用協議供貨、定點采購等方式。如果對比數據能夠體現批量集中采購方式確實能大幅節約資金，則說明這種采購方式有較大發展空間。

物有所值的前提下支持中小微企業

2014年，政府采購合同授予中小企業的總采購額為13179.76億元，占全國政府采購規模的76.2%。其中，授予小微企業的采購額為6020.84億元，占授予中小微企業采購金額的45.7%。

2014年，我國強制和優先采購節能、環保產品金額分別為2100.0億元和1762.4億元，占同類產品的81.7%和75.3%，比上年分別增加260.9億元和327.45億元。

·專家解析·

楊蔚林：與之前的兩年相比，授予小微企業的采購額占授予中小微企業總采購額的比重略呈下降態勢，很可能是正常的數據波動，但也在一定程度上反映了市場競爭結果。小微企業得到采購份額有所下降，說明其自身競爭力，或者參與政府采購能力不足導致，這也在一定程度上說明各地在落實政府采購扶持中小微企業政策的過程中更加理性，在充分考慮物有所值的前提下盡可能支持中小微企業，而非盲目支持，這將有利于促進小微企業更好地在競爭中獲得成長。

裴育：截至2015年1季度，中國企業總數為22579475家，其中有近一半為中小企業，顯然，中小企業已成為中國經濟增長與發展中不可或缺的重要力量，尤其在區域經濟發展中具有著不可替代作用。因此，授予中小企業的總采購額隨整體規模增長而逐年增加，且占比一直保持較高水平也是符合客觀情況的。

在政府采購支持節能環保方面，人們對節能環保的認識是需要有漸進過程的，使用節能環保產品也有習慣過程，且目前節能環保產品價格相對略高，這也導致各家預算單位采購節能環保產品比例相對來說不算太高。我認為，隨著人們節能環保意識的進一步提高，國家政策加大支持力度，可以預見，節能環保產品的采購規模一定會持續提高。

荊貴鎖：政府采購法實施條例規定，政府采購工程及與工程建設有關的貨物及服務，應當執行政府采購政策。招標投標法實施條例也規定，財政部門依法對實行招標投標的政府采購工程建設項目的預算執行情況和政府采購政策執行情況實施監督。按此規定，財政部門將加強依法對政府采購工程建設項目政府采購政策執行情況的監督工作。因此，政府采購支持節能環保產品的力度還將進一步提升。

（本版文字/張靜遠）

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