每一種觀點都令人茅塞頓開——官員、專家縱論PPP未來發(fā)展之路

編者按：目前，PPP模式成了不少代理機構(gòu)轉(zhuǎn)型的方向。如何在PPP相關(guān)領(lǐng)域淘金，如何促成項目落地，這是每一家關(guān)注行業(yè)轉(zhuǎn)型的代理機構(gòu)都應當關(guān)注的問題。

市場前沿

每一種觀點都令人茅塞頓開

——官員、專家縱論PPP未來發(fā)展之路

■ 本報記者 鄭欽

一年前，伴隨國務院一紙公文——《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）的發(fā)布，政府與社會資本合作號角再度吹響。一年后，山東、廣東、河南等政府積極響應，推出眾多公共設(shè)施與基礎(chǔ)建設(shè)項目、水務、交通、環(huán)保領(lǐng)域成為焦點，咨詢、金融、法律行業(yè)迅速跟進，投資格局深刻改變，PPP成為大眾熱點與焦點。

目前，PPP的熱度依然方興未艾，眾多項目因為PPP模式從藍圖變?yōu)榱爽F(xiàn)實。但是，也逐漸沉淀出冷靜思索。在PPP模式“保衛(wèi)期”，如何促成項目落地，如何在PPP相關(guān)領(lǐng)域淘金？對這些問題的回答，將成為推動PPP模式延續(xù)和發(fā)展的關(guān)鍵。

9月12日，“JIC投資沙龍——PPP領(lǐng)域投資與發(fā)展論壇”在北京舉行，來自國家部委、全國各地有關(guān)行政機關(guān)、金融機構(gòu)、投資機構(gòu)、知名企業(yè)、知名高校等的300多名嘉賓，與會論道，對目前我國PPP領(lǐng)域的現(xiàn)狀與日后的發(fā)展機遇進行了一一分析，以專業(yè)、前沿的視角共同探討PPP領(lǐng)域的發(fā)展大勢，為PPP模式未來發(fā)展提供積極指引。

◆ 劉?。菏袌稣J可是PPP項目落地關(guān)鍵

財政部金融司巡視員劉健表示，推廣運用PPP模式是當前宏觀調(diào)控的需要，也是公共服務領(lǐng)域制度和創(chuàng)新的需要。在目前經(jīng)濟新常態(tài)下，尋找有效投資是關(guān)鍵問題。傳統(tǒng)的公共服務主要依賴于政府投融資，但這種模式重投入輕產(chǎn)出、重建設(shè)輕運營，影響了公共服務質(zhì)量和效率。在此背景下，PPP模式成為公共服務供給機制和政府投入方式的重大變革。公共部門獲得了穩(wěn)定的長期服務，私人部門獲得可靠的長期收入，從而激發(fā)了市場活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

同時，劉健強調(diào)，現(xiàn)在大家對PPP項目的落地的認識仍有誤區(qū)。媒體上很多關(guān)于PPP有很多報道，主題都定在了“興趣多、落地少”上面。不少行業(yè)主體習慣了傳統(tǒng)模式下項目的100%落地，然而，事實上，PPP項目的推廣，逐步改變了政府一言九鼎的狀態(tài)：投資者成為了項目的外部約束力量，因此，市場認可成為PPP項目落地的關(guān)鍵。

在PPP項目融資方面，劉健建議，PPP有股本融資和債務融資兩個部分。從股本融資角度來說，單一組成結(jié)構(gòu)很難承擔大量PPP項目的實施，必須鼓勵機構(gòu)投資者進入這個領(lǐng)域，比如保險公司、養(yǎng)老金機構(gòu)。PPP投資本身具有穩(wěn)定收益抗通脹的特性，適合需要長期穩(wěn)定適度回報的機構(gòu)投資者。從債務融資角度，比如傳統(tǒng)貸款公司基本靠抵押品、質(zhì)押品、擔保，公司負債率比較高、融資比較難。依據(jù)財政部出臺的PPP合同指南，貸款、質(zhì)押品可轉(zhuǎn)移到新的投資者身上，由此控制貸款的風險。

◆ 焦小平：應建立統(tǒng)一規(guī)范的PPP市場

財政部PPP辦公室副主任、PPP中心副主任焦小平表示，PPP是一個穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促改革的手段。在穩(wěn)增長的要求下，PPP的特質(zhì)應當包括三個方面：第一，PPP是一個穩(wěn)增長惠民生防風險的手段，因此，穩(wěn)增長、高杠桿這是它具備的特質(zhì)。第二，風險可控，只有具備風險可控的特質(zhì)，才能防止PPP成為變相融資平臺。第三，PPP的積極財政政策是可持續(xù)的。對調(diào)結(jié)構(gòu)而言，PPP主要體現(xiàn)在對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用。對惠民生而言，PPP應當努力實現(xiàn)政府沒錢可以辦事，少花錢多辦事，老百姓提前享受。對促改革而言，PPP可以幫助市場實現(xiàn)“只要開放就有活力，只有競爭才有效率”的局面。

焦小平強調(diào)，PPP發(fā)展的最終目的是建立統(tǒng)一規(guī)范的PPP市場，這一目標包括制度建設(shè)、機構(gòu)建設(shè)、示范項目三個層面。制度建設(shè)包括法律、政策、指南、合同、標準等諸多方面。機構(gòu)能力建設(shè)方面，包括轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、放管結(jié)合；財政部牽頭，各部門分工協(xié)作、優(yōu)化服務；成立PPP專門機構(gòu)PPP中心；發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)的作用；提高社會資本責任意識等。

◆ 劉永政：PPP不應該定義為融資圈錢的工具

北京首創(chuàng)股份有限公司總經(jīng)理劉永政表示，PPP不僅是投融資模式創(chuàng)新，更是管理創(chuàng)新。政府可通過營造經(jīng)營環(huán)境、規(guī)范管理來增加社會資本信心，通過PPP模式能達成穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和企業(yè)發(fā)展的多贏局面。

劉永政認為PPP方式首先不應該定義為圈錢或者融資工具，而應當是解決效率問題的關(guān)鍵。他認為，通過政企關(guān)系、市場機制等問題，最終解決效率問題。同時，劉永政還表示，目前PPP項目還普遍存在資金錯配問題，有些PPP項目往往前期投入很大，收益回報一開始很低，政府在這一階段的合理補貼機制目前還需完善規(guī)范。此外，劉永政認為，目前運營成本很難做到調(diào)價公示，需要建立一個統(tǒng)一標準。

劉永政還分享了PPP模式在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施運用中的六點啟示： 一是PPP的有效實施關(guān)鍵核心是要進行出資人角色的定位，即政府投資應重點體現(xiàn)公益性，其投入項目資產(chǎn)應以不需要回報的形式存在；二是穩(wěn)定收入來源是PPP模式特許經(jīng)營的基礎(chǔ)；三是PPP模式中基于政企分開理念下的資產(chǎn)管理權(quán)和運營管理權(quán)分離是最核心的設(shè)計；四是PPP模式動態(tài)投資邊界要清晰，后續(xù)擴大型投資要明確投資主體；五是政府監(jiān)管和政府投資功能要適度分離，這樣有利于PPP項目的長期運行；六是PPP項目應重視政府和社會資本的前期合作以及社會資本的有效退出方式。

◆ 馮麗英：養(yǎng)老金與PPP合作模式發(fā)展空間巨大

中國建設(shè)銀行養(yǎng)老金業(yè)務部總經(jīng)理馮麗英表示，養(yǎng)老金作為投資資產(chǎn)的屬性兩個方面：首先，高安全性。資金的保值增值是養(yǎng)老金資產(chǎn)的投資中的第一原則，與此同時它承受風險的能力相當?shù)停瑯O高安全性是養(yǎng)老金投資的第一特征。其次，養(yǎng)老金追求長期穩(wěn)健的價值回報，秉持資金的持久性和安全性的投資而不是短期的市場投機。

馮麗英認為，現(xiàn)有PPP模式跟養(yǎng)老金的投資特點具有相同的契合度。在當今的經(jīng)濟環(huán)境下，單純的股票型債券資產(chǎn)投資資產(chǎn)配置很難規(guī)避宏觀經(jīng)濟帶來的系統(tǒng)性風險。利用基礎(chǔ)設(shè)施投資與傳統(tǒng)資產(chǎn)較低的相關(guān)性來平滑組合收益波動，成為了資產(chǎn)管理行業(yè)的共識。目前國內(nèi)養(yǎng)老金投資較少，但隨著基本養(yǎng)老保險基金的市場化運營以及職業(yè)年金的建立，規(guī)模增長迅速的養(yǎng)老金對基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求也將快速增加，養(yǎng)老金與PPP合作模式發(fā)展空間巨大。

她表示，在今后的養(yǎng)老金投資中，要加強三個方面的聯(lián)系、合作與互動：第一個層面是國家層面，包括政策層面、機制體制建設(shè)方面的完善，以及政策宣導和投資者教育；第二個層面是地方政府層面，做到項目公開公平公正，以及公眾監(jiān)督機制的建立健全；第三個是機構(gòu)層面，選擇專業(yè)專注、風險管理好的機構(gòu)。

◆ 和建生：PPP是企業(yè)轉(zhuǎn)變商業(yè)模式的重要途徑

中國葛洲壩集團股份有限公司總經(jīng)理和建生表示，對企業(yè)而言，PPP模式是適應宏觀經(jīng)濟形勢、轉(zhuǎn)變商業(yè)模式的重要途徑。同時，PPP項目具有十分積極的業(yè)務前景：預計未來幾年P(guān)PP項目的市場規(guī)模不會低于2萬億，尤其是對建筑企業(yè)而言，在亞投行和絲路基金帶動下的“一帶一路”，高達6萬億美元的項目多以PPP模式實施。

和建生認為，企業(yè)開展PPP業(yè)務應具有以下幾個必備條件：第一，具有實施PPP項目的資金保障；第二，具有項目投資建設(shè)及營運管理的經(jīng)驗；第三，具備大項目施工總承包的能力；第四，具有良好的社會聲譽力。

另外，和建生還表示，由于一些PPP運營單位在人員、機構(gòu)、經(jīng)驗、制度等方面存在短板，PPP項目存在簽約率不高的問題?？蓮囊韵聨讉€方面著手努力：第一，建立健全PPP項目的法律體系，確立政府和社會資本的合作原則、范圍、模式以及工作機制、投資融資、政府職能等內(nèi)容。第二，提高項目的透明度和開放度，使政府和投資方能夠風險共擔、收益共享。第三，促進資本市場的成熟，融資渠道要打通。第四，提高配套收入的科學性和可靠性。第五，加大責任追究和執(zhí)行力度。

◆ 曹富國：要加強PPP的流程規(guī)范

中央財經(jīng)大學法學院教授曹富國表示，現(xiàn)在社會上對PPP的廣泛理解往往是：PPP是對傳統(tǒng)公共采購方式進行高級復雜的創(chuàng)新。這種理解主要源于PPP本質(zhì)上是公共采購項目，適應公共采購法規(guī)范。和傳統(tǒng)公共采購法相比較，PPP的形式更加高級復雜。這樣特性決定了對PPP項目前期政府的需求定位非常繁復。這種復雜高難度的定義目前已經(jīng)帶來了許多問題，使得無法把投標競爭放在一個公平的起點上，同時還會給投標人帶來很大的前期成本。

曹富國表示，近年來，中國語境下政府與社會資本的合作，給人的初步印象是PPP過重于看重社會資本，而相應忽略了投資人的專業(yè)能力。他表示是PPP當前的發(fā)展已經(jīng)陷入了某種誤區(qū)，對此，曹富國說：“主張了資本主義，忽略了人本主義”。PPP制度的終極目標是，要提供更好更多的服務，不能為了資本主義而偏離了人本主義。

曹富國強調(diào)，單單有社會資本和政府單一交易不能實現(xiàn)有效率更好的PPP服務。政府必須首先建立一個具有可競爭性的、可持續(xù)的、可投訴、可救濟的一個市場，這是公平采購法則的重要體現(xiàn)。PPP給政府帶來的轉(zhuǎn)型，可能是改革開放以來，甚至中國自有政府以來的從未有過的轉(zhuǎn)型。當政府放棄了傳統(tǒng)通過指令提供服務的方式以后，轉(zhuǎn)而用一種合同的方式選擇社會服務提供者的時候，對政府也提出來更高的要求。政府一方面要成為精明更好的采購人，選一個更好的公共服務提供者，同時也要確立一個有利有效的監(jiān)管機制。

曹富國表示，亟需加強PPP的制度建設(shè)。將來中國或從PPP大國轉(zhuǎn)為PPP強國，甚至在國際上出臺一個“中國特色PPP規(guī)范”。要實現(xiàn)這些藍圖，制度建設(shè)是關(guān)鍵?？深A期公開透明競爭、可救濟法律制度是從根本上保障投資人，尤其保障不同所有制的投資人公平競爭權(quán)利的關(guān)鍵。

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