難民危機下的公共采購之道——歐委會關(guān)于難民支援措施公共采購規(guī)則方面的溝通文件

難民危機考驗歐盟公共采購

編者按：

如今，歐盟面臨著空前的難民潮，歐委會于本月9日提出了一整套有助于應(yīng)對難民危機的提案，其中就包括關(guān)于難民支援措施公共采購規(guī)則方面的溝通文件，旨在為成員國內(nèi)部公共采購部門應(yīng)對難民危機而進行的相關(guān)項目采購提供整體視野。歐盟是如何應(yīng)對危機下的公共采購？其做法對我國應(yīng)急采購有哪些有益借鑒？

難民危機下的公共采購之道

——歐委會關(guān)于難民支援措施公共采購規(guī)則方面的溝通文件

“歐盟成員國必須充分及時地滿足難民尋求住所、供給與服務(wù)等最為迫切的需求。今天的溝通文件為國家、區(qū)域和地方政府在確保遵守歐盟法律的同時以簡單、快捷、非官僚的方式采購這些服務(wù)提供了指導(dǎo)。”歐盟委員會主席讓-克洛德·容克在近日公布的整套有助于應(yīng)對難民危機的提案中表示。

據(jù)了解，這項提案將有助于應(yīng)對目前歐盟成員國及鄰國所面臨的難民危機，并解決造成人們在歐洲尋求避難的根源問題。根據(jù)其中的關(guān)于難民支援措施公共采購規(guī)則方面的溝通文件，成員國有責(zé)任在第一時間為難民提供基礎(chǔ)設(shè)施（住房）、物資與服務(wù)。歐盟公共采購規(guī)則為這一切的實現(xiàn)提供了保障，包括現(xiàn)行的《關(guān)于協(xié)調(diào)公共工程、貨物和服務(wù)采購程序的指令》（2004/18/EC）以及新出臺的《歐盟公共合同指令》（2014/24/EU，該指令于2016年4月18日對舊指令進行替換，目前僅適用于部分成員國）。

歐委會表示，此次為應(yīng)對難民危機出臺的溝通文件，其內(nèi)容主要基于現(xiàn)行指令2004/18/EC，且并不再多設(shè)任何條款，文件僅反映歐委會對公共采購指令與歐洲法院案例法條款的理解。

哪些項目適用歐盟公共采購？

◆ 基礎(chǔ)設(shè)施類

對于涌入歐洲，且無家可歸的難民們來說，住宿通常是其最為迫切需要解決的難題。對于歐盟成員國公共采購部門來說，他們可以通過租賃、對現(xiàn)有住所進行翻新改造的方式為難民提供住宿等基礎(chǔ)設(shè)施，而無須大興土木重新建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)行指令2004/18/EC規(guī)定，租賃現(xiàn)有住所并不屬于公共采購規(guī)則適用范圍。因此，公共部門在為難民提供安置場所時，可不通過公共采購程序而直接在市場上進行租賃，或?qū)ΜF(xiàn)有公共基礎(chǔ)設(shè)施進行整合，如軍營、學(xué)校及運動場所等。

當(dāng)公共部門選擇對現(xiàn)有場所進行翻新改造的，則適用于歐盟公共采購規(guī)則。其中，建筑、翻修及適應(yīng)性項目的采購必須大于或等于現(xiàn)行的5186000歐元限額標(biāo)準(zhǔn)，項目適用于指令2004/18/EC，這一門檻也同時適用于任何功能獨立的項目。例如，一個城市在計劃實施幾個不同的住房計劃時，一般需要單獨計算每個方案的具體價值，從而決定項目是否達到這一限額標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)指令規(guī)定，各采購部門不得細分項目，從而規(guī)避公共采購程序。

公共部門在進行與應(yīng)對難民危機相關(guān)的采購項目時，對于工程類項目限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項目，則適用于各國的國家法律。由于歐盟的相關(guān)法規(guī)在公共采購領(lǐng)域上始終堅持包括非歧視、平等對待及透明度原則，因此，歐委會要求各國在具體的工程類采購項目招標(biāo)方面對跨國供應(yīng)商保持開放態(tài)度。

◆ 物資供應(yīng)類

隨著大量難民繼續(xù)涌入歐洲，歐盟各成員國政府需要及時為其提供包括帳篷、容器、衣物、毛毯、床及食物等在內(nèi)的大批物資。

值得注意的是，由采購人授予的全部供應(yīng)合同需適用于現(xiàn)行指令2004/18/EC，并保證采購項目價值大于或等于134000歐元或207000歐元這兩個限額標(biāo)準(zhǔn)，限額標(biāo)準(zhǔn)的確定取決于采購部門的屬性。低于限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物類采購項目，則適用于各國的國家法律。

◆ 服務(wù)類

除了應(yīng)急住所與物資，抵達歐洲的難民們還需要大量的服務(wù)，這意味著成員國公共部門還需為其提供清潔、衛(wèi)生、餐飲及安全類服務(wù)，或?qū)@些服務(wù)進行采購。值得注意的是，與之相關(guān)的服務(wù)類合同所遵循的現(xiàn)行指令2004/18/EC與新指令2014/24/EU，其內(nèi)容在本質(zhì)上是不同的。

現(xiàn)行指令2004/18/EC將服務(wù)類合同分為兩類，A 類服務(wù)（優(yōu)先服務(wù)）必須嚴(yán)格按照指令執(zhí)行，而包括交通、法律、教育、安全、文化等服務(wù)項目在內(nèi)的B類服務(wù)（剩余服務(wù)）則只需遵守非歧視和透明度原則，無須在歐盟官方公報上發(fā)布公告。對于公共交通、清潔服務(wù)等難民需要的服務(wù)，由于未在指令中的A類服務(wù)里明確列出，因此，相關(guān)機構(gòu)只需在事后確定采購?fù)该鞫燃笆欠癜匆?guī)定設(shè)置技術(shù)參數(shù)等。

新指令2014/24/EU由于消除了A、B類服務(wù)合同間的差異，原則上適用于所有服務(wù)。同時，新指令還為社會與其他特定服務(wù)設(shè)置了一種“輕制度”。包括法律、教育及社會關(guān)懷類等專業(yè)服務(wù)都屬于輕制度范疇，當(dāng)合同價值超過75萬歐元時，這些服務(wù)項目將適用限制性程序要求。在為難民提供的服務(wù)中，適用于輕制度的采購項目包括餐飲、健康與社會服務(wù)等。當(dāng)然，也有一些完全在新指令2014/24/EU適用范疇外的服務(wù)，如緊急救援及救護服務(wù)等。

如何選擇采購程序并確定期限？

對于指令適用范圍外的采購，采購人可按規(guī)定選擇合同授予方式，包括公開程序和限制性程序。在公開程序中，接收投標(biāo)書的最低期限是自招標(biāo)文件發(fā)出之日起52天，當(dāng)然，電子化采購可將這一期限縮短至40天。在限制性程序中，接收供應(yīng)商投標(biāo)申請的最低期限是自招標(biāo)文件發(fā)出之日起37天，受邀供應(yīng)商回應(yīng)時間是自邀請發(fā)出之日起40天，當(dāng)然，電子化采購的運用可將這些期限分別縮短至30天與35天。

然而，新指令2014/24/EU縮減了這兩種采購方式的程序期限，其中，公開程序中接收標(biāo)書的最低期限為35天，限制性程序中，接收供應(yīng)商投標(biāo)申請與受邀供應(yīng)商的回應(yīng)時間均為30天。

◆緊急采購

對于在應(yīng)對難民問題上有緊急采購需求的，指令在一定程度上縮短了最后的期限時間。如當(dāng)采購人選擇“加速限制性程序”，接收供應(yīng)商投標(biāo)申請與受邀供應(yīng)商回應(yīng)時間將分別縮短至15天與10天，并同時加快了合同授予程序的進程。新指令2014/24/EU在保留“加速限制性程序”的基礎(chǔ)上，又引入了一種全新的“加速公開程序”，接收標(biāo)書的最后期限可減少至15天。

即便采購人在選擇使用“加速限制性程序”時，仍要盡可能地保證采購的平等與透明度，在一些緊急情況中也要盡力保持采購過程有一定競爭性。在一些實踐案例中，使用“加速限制性程序”與新指令2014/24/EU中的“加速公開程序”在緊急情況下進行采購，收獲到非常好的效果。

謹慎使用“不含公告的談判程序”

“不含公告的談判程序”是歐盟為成員國公共采購部門在緊急情況下應(yīng)對難民危機進行相關(guān)采購時提供的一種額外工具。

“因為相關(guān)采購人無法預(yù)見的事件造成的異常緊急情形，從而不可能遵守公開程序、限制性程序和附加招標(biāo)文件公告的談判程序的期限，只有在非常緊急地狀況下，才能在未經(jīng)發(fā)布招標(biāo)公告的情形下開展談判程序。同時，不可預(yù)見的緊急情況導(dǎo)致的采購例外并不歸因于采購人。”現(xiàn)行指令2004/18/EC中明確了這一程序的適用條件。

當(dāng)然，公共部門需要仔細權(quán)衡他們所遇到的緊急情況是否符合“不含公告的談判程序”適用條件，并且在一份單獨報告中對選擇這種采購方式的原因加以證明。歐委會強調(diào)，成員國不得回避公開程序而直接進入不含公告的談判程序。歐委會要求每一份證明確有必要選擇“不含公告的談判程序”的單獨報告中，均需滿足以下條件。

◆“事件的發(fā)生并不歸因于采購人”

如今，在歐盟境內(nèi)的許多國家，難民數(shù)量在短時期內(nèi)大幅增加，致使采購人不可能也無法提前預(yù)知難民涌入的確切數(shù)量，并基于這些數(shù)據(jù)推算出相關(guān)的采購規(guī)模。

同樣，對于任何一個城市來說，為難民提供多大規(guī)模的住宿、物資與服務(wù)是無法精確計算的。因此，成員國無須對此類項目的采購進行提前計劃，而可將此類采購直接視作不可預(yù)見性的采購項目。

◆“由于情況緊急，無法按正常程序中的期限規(guī)定進行采購。”

毋庸置疑的是，成員國需要充分且及時地滿足難民尋求住所、供給和服務(wù)等最為迫切的需求。如果采購中遇到期限較短，甚至無法選擇“加速限制性程序”或者新指令2014/24/EU中提及的“加速公開程序”時，則需根據(jù)具體案例對采購方式進行評估。根據(jù)歐洲法院的解釋，若緊急事件確有發(fā)生，及時滿足采購需求將被放在第一位。

◆“不可預(yù)見事件的因果關(guān)系與極端事件的緊迫性。”

對于受“難民潮”影響的成員國來說，由于需要在極短時間內(nèi)滿足大量難民抵達歐洲后最為迫切的需求，難民數(shù)量的不斷增長與需及時且充分地滿足其需求，互為因果聯(lián)系。

◆“在此情況下，完全有必要選擇這一采購方式”

無公告的談判程序可以實現(xiàn)“充分且及時滿足采購需求”這一條件。然而，這種采購方式只能用于過渡期，直到成員國最終找到更為穩(wěn)定的解決方案，如可按正常程序授予的供應(yīng)與服務(wù)框架合同等。

（朱穎/編譯）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。