抽查“雙隨機(jī)”來了 政采監(jiān)管如何面對(duì)

抽查“雙隨機(jī)”來了 政采監(jiān)管如何面對(duì)

專家為真正實(shí)現(xiàn)抽查及監(jiān)管“隨機(jī)而不隨意”支招

■ 本報(bào)記者 張靜遠(yuǎn)

國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58號(hào)，以下簡稱58號(hào)文），要求建立隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，嚴(yán)格限制監(jiān)管部門自由裁量權(quán)，加快配套制度機(jī)制建設(shè)。

對(duì)政府采購領(lǐng)域而言，在努力創(chuàng)新監(jiān)管理念和監(jiān)管方式的語境下，大力推廣“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，規(guī)范事中事后監(jiān)管正是應(yīng)有之義。在不少業(yè)內(nèi)人士看來，政府采購事后隨機(jī)抽取檢查制度，應(yīng)當(dāng)是一套完善的體系，其中包括相對(duì)固定的檢查人員、相對(duì)明確的檢查內(nèi)容、相對(duì)公開透明的檢查結(jié)果公布機(jī)制等。只有形成完善的體系，才能真正實(shí)現(xiàn)抽查及監(jiān)管的“隨機(jī)而不隨意”，從而有力的推動(dòng)政府采購監(jiān)管方式從注重過程控制向結(jié)果評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變。而在政府采購事后隨機(jī)抽取檢查制度體系建立完善的過程中，“查什么”“怎么查”“誰來查”“誰被查”，是首當(dāng)其沖需要明確的問題。

“查什么”不應(yīng)突破法律框架

“建立隨機(jī)抽取的事后監(jiān)管體系，要面臨的第一個(gè)問題就是抽查清單怎么列，通俗的說，就是‘查什么’。”新華通訊社辦公廳政府采購處工作人員臧鵬表示，依照政府采購法實(shí)施條例，監(jiān)管對(duì)象應(yīng)當(dāng)為參加政府采購活動(dòng)的供應(yīng)商、采購代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家；監(jiān)管事項(xiàng)應(yīng)包括政府采購政策的執(zhí)行情況、采購文件編制水平、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況、詢問、質(zhì)疑答復(fù)情況、內(nèi)部監(jiān)督管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況等。這些就是“查什么”這個(gè)問題的答案。

海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理彭時(shí)明認(rèn)為，隨機(jī)抽查不應(yīng)包括不在法定程序流程內(nèi)的事項(xiàng)或法律未授權(quán)政府管理、行為人可以自主決策的事項(xiàng)，即法定事項(xiàng)以外的事項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，政府采購所有當(dāng)事人和采購活動(dòng)全過程都應(yīng)該納入事中事后管理。隨機(jī)抽查事項(xiàng)除檔案中所能查到的各類文件內(nèi)容外，還應(yīng)該檢查包括組織形式、工作紀(jì)律和權(quán)益保障等相關(guān)事宜。

國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所副所長羌建新贊同彭時(shí)明的觀點(diǎn)，他從法理上對(duì)這一觀點(diǎn)予以解釋：“政府采購隨機(jī)抽查是為了檢查政府采購活動(dòng)是否符合政府采購法和政府采購法實(shí)施條例的規(guī)定，因此，政府采購隨機(jī)抽查事項(xiàng)重點(diǎn)應(yīng)該是檢查采購方式、采購程序、采購文件等是否合法、合規(guī)。”

江西省財(cái)政廳政府采購管理辦公室副主任歐陽青波認(rèn)為，政府采購事后監(jiān)管工作開展的關(guān)鍵，是監(jiān)管人員的角色定位變化。監(jiān)管人員須將自己看作審計(jì)人員，即用審計(jì)的眼觀嚴(yán)審各項(xiàng)采購檔案。“從這個(gè)角度講，隨機(jī)檢查的對(duì)象就應(yīng)當(dāng)對(duì)事不對(duì)人，也就是強(qiáng)化對(duì)采購程序、采購結(jié)果的檢查，弱化對(duì)各方當(dāng)事人的檢查。”歐陽青波說。

“怎么查”挑戰(zhàn)抽取隨機(jī)性

和“查什么”的業(yè)界一致態(tài)度不同，在“怎么查”上，業(yè)界人士有著各種不同的看法。

政府采購專家宋雅琴認(rèn)為，在隨機(jī)檢查的時(shí)候，有兩點(diǎn)需要考慮：一是新的代理機(jī)構(gòu)和老牌代理機(jī)構(gòu)在抽取概率的設(shè)置上應(yīng)該有所不同，對(duì)新的代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)檢查；二是設(shè)置隨機(jī)抽取概率的時(shí)候，應(yīng)該考慮業(yè)務(wù)量的大小。理論上，業(yè)務(wù)量越大，出問題的概率越大。在山東某監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人看來，隨機(jī)抽取應(yīng)依據(jù)質(zhì)疑投訴數(shù)量對(duì)各方政府采購當(dāng)事人進(jìn)行分級(jí)，被質(zhì)疑投訴較多的當(dāng)事人應(yīng)被重點(diǎn)檢查。

對(duì)于這些分類隨機(jī)抽取的說法，江西一位監(jiān)管人員持否定態(tài)度。這位監(jiān)管人員認(rèn)為，隨機(jī)抽取應(yīng)當(dāng)盡可能的保證抽取動(dòng)作的隨機(jī)性，只有這樣，才能保證政府采購監(jiān)督檢查行為的公平性，不論哪種分類抽取方法，都對(duì)隨機(jī)性有所妨礙，進(jìn)而影響公平性。這位監(jiān)管人員表示，重點(diǎn)抽查質(zhì)疑投訴較多的政府采購當(dāng)事人的做法尤其不應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)，因?yàn)檫@樣的做法屬于有罪推定，而質(zhì)疑投訴較多不等同于違法行徑較多。此外，這種做法還可能導(dǎo)致政府采購當(dāng)事人為避免被檢查的“麻煩”而通過各種違法手段降低質(zhì)疑投訴率。

宋雅琴特別提醒，國務(wù)院58號(hào)文提出的隨機(jī)檢查是指監(jiān)督層面，與一些地市盛行的抽簽選擇代理機(jī)構(gòu)甚至隨機(jī)抽取中標(biāo)供應(yīng)商的違法行徑是兩碼事，國務(wù)院58號(hào)文不會(huì)給隨機(jī)抽取代理機(jī)構(gòu)這種錯(cuò)誤的做法任何法律依據(jù)。

“誰來查”“誰被查”須明確

在解決了“查什么”“怎么查”的問題之后，“誰來查”“誰被查”也進(jìn)入了業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注視野，用國務(wù)院58號(hào)文的要求來說，就是建立市場(chǎng)主體名錄庫和執(zhí)法人員名錄庫。

對(duì)執(zhí)法人員的要求，法律有著明確規(guī)定。政府采購法實(shí)施條例第六十五條規(guī)定，除財(cái)政部門外，審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)部門依法對(duì)政府采購活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。羌建新提出，進(jìn)入政府采購執(zhí)法檢查人員名錄庫的應(yīng)該來自于依法設(shè)立的政府采購管理部門的正式在編工作人員。裴育表示，但凡進(jìn)入執(zhí)法檢查人員名錄庫的人員應(yīng)滿足兩個(gè)基本要求：一是個(gè)人品質(zhì)要求（包括誠信記錄）；二是業(yè)務(wù)技能要求（包括是否有參與政府采購活動(dòng)的歷史）。建立過程中應(yīng)注意定期動(dòng)態(tài)更新執(zhí)法檢查人員名錄庫和加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法檢查人員的激勵(lì)與約束管理。此外，彭時(shí)明認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定明確具體的檢查人員資格條件，要公布申報(bào)信息和遴選錄用及淘汰信息，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。同時(shí)，還要實(shí)行數(shù)量限制，并公布名錄庫的容量和缺額遞補(bǔ)辦法。

市場(chǎng)主體名錄庫應(yīng)與現(xiàn)有各類政府采購相關(guān)人員既有名錄庫打通，這是李樣舉提出的設(shè)想。他說，目前各級(jí)財(cái)政部門設(shè)立的評(píng)審專家?guī)臁⒋頇C(jī)構(gòu)備案名單可成為監(jiān)督檢查時(shí)使用的市場(chǎng)主體名錄。南京審計(jì)學(xué)院副院長裴育對(duì)供應(yīng)商名錄庫提出了建立基本原則：一是保證盡可能多的供應(yīng)商能參與政府采購活動(dòng)；二是供應(yīng)商不分大小、國內(nèi)與國外，均有資格參與政府采購活動(dòng)；三是在同等條件下將達(dá)標(biāo)小微企業(yè)優(yōu)先納入名錄庫。彭時(shí)明提出一種設(shè)想：市場(chǎng)主體名錄無需專門建庫，各級(jí)財(cái)政部門可將在本級(jí)財(cái)政管轄范圍內(nèi)實(shí)施過采購行為的采購人、提供過采購服務(wù)的代理機(jī)構(gòu)和獲取過政府采購合同的供應(yīng)商，自動(dòng)納入市場(chǎng)主體名錄庫。

臧鵬認(rèn)為，政府采購要實(shí)現(xiàn)體系化事后隨機(jī)抽取檢查制度，就要結(jié)合政府采購特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施方案。他強(qiáng)調(diào)，實(shí)施方案的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)強(qiáng)調(diào)公開透明。“首先，抽查清單應(yīng)公開，這樣，既可以確保檢查事項(xiàng)均合法合規(guī)，又可以讓社會(huì)公眾了解政府部門查什么、怎么查；其次，雙隨機(jī)名錄庫及隨機(jī)結(jié)果的公開，將限制檢察人員的自由裁量權(quán)落到實(shí)處；再次，抽查的比例和頻次應(yīng)公開，倒逼規(guī)范抽查方式，切實(shí)減少供應(yīng)商、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等被檢查單位的檢查成本；最后，也是最重要的，是檢查結(jié)果的公開，并將隨機(jī)抽查結(jié)果與市場(chǎng)主體的社會(huì)信用掛鉤，逐步形成‘一處受罰、處處受制’的失信懲戒機(jī)制。”臧鵬說。