國際PPP市場的起伏興衰

編者按：“取法乎上,僅得其中;取法乎中,僅得其下;取法乎下,其下下矣。”這句《論語》中曾記載過的孔子名言，應用于在政策驅動下如雨后春筍般涌現的PPP項目之時，更需要我們對PPP經驗豐富的國家進行系統研究，并對當今國際PPP市場的發展動態有所了解。

“發展中國家需要建設新的基礎設施，發達國家則需對基礎設施進行翻新或重建，幾乎世界上所有的國家都對融資與基礎設施建設有所需求。通過向私營部門尋求資本，確保這些資本能被具有價格敏感性的政策及更加規范的措施加以保護，那么,人類為獲得新的道路、鐵路、港口及大壩等基礎設施所付出的努力便能更好地得以回報。”

——澳大利亞總理TONY ABBOTT在達沃斯世界經濟論壇上的發言

國際PPP市場的起伏興衰

公私伙伴關系（PPP）是一種將市場規律引入公共服務的運作方式。自20世紀90年代開始，各國逐步推廣PPP，如今PPP在世界范圍內十分流行，已成為諸多國家，尤其是發達國家公共管理的重要工具，并有效地促進了各國基礎設施的發展。

在世界范圍內，PPP市場近年來的發展狀況一直處于變化之中。根據畢馬威（KPMG）的一份報告顯示，當今國際PPP市場中，社會基礎設施類項目的數量與規模保持穩定，隨著美國PPP市場的興起，交通建設類項目的比例不斷增加；在加拿大等一些成熟的PPP市場的表現則趨于停滯，尤其在英國，該國政府在前些年力推的PFI模式已逐漸邊緣化；同時，由于PPP老牌強國加拿大及美國市場的興起，北美逐漸成為國際PPP市場的中堅力量；而諸如巴西、印度等新興國家，也逐漸融入國際PPP市場并在其中貢獻了巨大力量；亞洲PPP市場變得越來越活躍，但在吸引國際資本方面還面臨很大挑戰。

★ 歐盟：PPP市場活躍度有所下降

過去二十余年間，PPP模式在全球各地都取得了顯著進展，廣泛用于公共管理的各領域。歐盟PPP市場較為成熟，其適用領域主要涉及一般公共服務、國防、公共秩序、交通運輸、燃料和能源、環境、衛生、娛樂和文化、教育等。

近幾年來，歐盟PPP市場無論是從項目數量還是規模方面均呈現逐漸萎縮的態勢。2015年上半年，歐盟共完成24個PPP項目融資，而這一數據在2014年同期為34個；2015年，歐盟市場上的PPP項目平均規模約1.78億歐元，這一數據相較于2014年的PPP項目平均規模（2.64億歐元）縮水約33%，甚至低于近十年來PPP項目的平均規模（1.89億歐元）。2015年上半年，歐盟規模最大的PPP項目出現在土耳其，該國政府發起的畢爾肯健康校園項目總額約11億歐元，項目包括安卡拉地區健康校園的建設與運營，僅該項目規模就占據了歐盟上半年PPP項目總額的25%。

根據歐盟PPP專家中心的數據顯示，2013年上半年，歐洲十國共完成24個總額約90億歐元的PPP項目，然而其中的12個PPP項目均發生在英國，在這些項目中，包括道路建設與車輛工程的交通類項目就占據了PPP項目總額的70%。若與2012年同期歐洲十國共完成的41個PPP項目數據作對比則不難發現，PPP模式在歐盟市場上的活躍度有所下降。

★英國：PFI市場呈現萎縮態勢

英國政府一直致力于維持高水準的公共服務，也是PPP/PFI制度實行最具成效的國家之一。英國的PPP模式大致分為兩個階段，分別是PFI階段和PF2階段，PFI模式可追溯到1992年，在PFI項目的高峰時期，英國約10%的公共部門投資均采用這種模式。

2012年之前，PFI是英國應用最為廣泛的PPP模式，PFI允許私人部門參與到公共設施的設計、建造、投融資和運營環節，旨在提高公共產品質量并更好地維護公共資產。從1992到2011年，英國累計完成PFI項目超過700個，項目規模約547億英鎊，涉及的公共領域包括學校、醫院、公路、監獄、住房、廢物廢水處理設施等，其中，倫敦地鐵就是以30年特許經營權為基礎采取PPP模式建造而成的。PFI模式的出現，改善了公私部門長久以來的對抗關系，并在1997年后逐漸在法國、西班牙、加拿大甚至東南亞國家基礎設施建設上嶄露頭角。2009年的一份報告顯示，英國約69%的PFI項目可按時交付，65%的PFI項目在預算可支配范圍內實現，若將預算限額提升5個百分點，則在這一范圍內完成的PFI項目約94%。

PFI模式的優勢在于充分利用了私人部門的項目管理經驗、創新意識和風控技術，但在運行過程中也暴露出一些問題，如成本浪費、合同靈活性差、項目透明度低、風險收益分配不合理等。鑒于PFI模式的不足，英國政府于2012年又推出了一種新的PPP模式，即PF2，其主要改進之處在于該模式下，政府持有一定股權，作為項目小股東參與投資，鼓勵政府進行集中采購，項目招標時間不超過18個月，對項目采購制定標準化的流程和文件，加強開支監管等。同時提高合同的靈活性，如政府可以在項目運營過程中選擇添加或刪除一些服務可選項，債務融資方面，PF2項目有望獲取長期的債務融資等。然而，當下英國的PF2市場卻呈現出萎縮的趨勢。

★澳大利亞：對私人資本有著極大需求

根據澳大利亞的PPP政策，國家層面及各地區政府會對項目規模超過5000萬澳幣的PPP項目進行篩選。事實上，澳大利亞在將PPP模式運用到基礎設施建設方面已處于世界領先地位，并且擁有著非常成熟的PPP市場。即使在金融危機后，澳大利亞的PPP市場交易量也僅是輕微下滑，這主要是由于澳大利亞政府在國家基礎設施建設方面，對私人資本有著極大的需求，政府對資金及風險共擔方面的需求導致該國在投融資模式的創新方面有著顯著發展。

一份基于對澳大利亞25個PPP項目及42個傳統交付方式實現項目的對比調查顯示：從所有在預算范圍內實現的項目在交付方面的表現來看，PPP項目相較于傳統交付項目高出31.5個百分點；即便是成本增加，PPP項目的平均成本僅增加4.3%，相較于傳統交付項目平均成本則會增加約18%。

★加拿大：全球最成熟的PPP市場

加拿大有著全球最活躍且成熟的PPP市場。在加拿大，PPP模式常被用于復雜且充滿風險的大型基礎設施建設項目，包括醫院建設、廢水處理、道路與橋梁建設等。由于PPP是一種基于績效的公共服務交付方式，私人部門不僅要承擔一定的建設與投融資風險，還要參與設計、建設與長期維護。

事實上，PPP模式在加拿大的實踐取得了巨大成功，有17000平方英尺的新建學校、930公里的道路、4790個醫院床位、170間法院房間及其他一系列基礎設施都是通過PPP交付完成的。PPP模式對該國經濟的影響也有目共睹，在2003年到2012年間，PPP模式的使用，為加拿提供了超過517000個全職崗位，創造約322億加幣的收入，為GDP貢獻了482億加幣以及為該國經濟總輸出貢獻了約921億加幣。加拿大會議委員會于2010年發布的一份報告顯示：55個被調查的PPP項目無一超預算完成，其中的19個PPP項目在預期時限內基本竣工，其中的17個項目按時或提前完工。

★美國：興起的PPP市場

盡管美國并沒有特別設置聯邦PPP機構，但在美國各州卻有著近50個PPP市場, 美國也提供了全球最大的基礎設施建設市場。早在1988年，美國的32個州就針對PPP模式設置了相關立法，一些地區甚至有著很久遠的PPP歷史。

自1990年到2006年，在交通基礎設施建設領域，英國通過PPP的融資規模高達500億美元，美國的經濟規模是英國經濟規模的6倍多，但同期，美國的PPP項目融資規模僅有10億美元。近年來，美國在不斷加快通過PPP方式進行基礎設施建設的步伐，從2008年至今，盡管面臨著二戰以來最嚴重的經濟衰退，美國的PPP市場仍保持著快速增長的態勢。

★新興市場：國際資本進軍的主要目標

在印度、拉美及東南亞地區，PPP模式越來越多的被用于基礎設施建設項目，這些發展中國家對PPP采購規則不斷進行完善，以便更好的吸引外國資本。盡管現階段，私人部門在這些地區的投資還需面臨一些挑戰，但這些新興市場已成為外國資本日后進軍的主要目標。

比如，墨西哥在2012年1月通過了新的PPP法律，這部法律中對私營部門投標人的權利進行明確，以確保合同的順利執行及保證采購項目或合同取消時的賠償。這部法律進一步提高了PPP合同的透明度，并對項目的凈現值（NPV）、風險及成本收益分析等內容進行了說明。

2013年7月，墨西哥新政府表示將在之后的六年投資3160億美金用于基礎設施建設，旨在將墨西哥轉變為西半球的重要交通樞紐，從而增加該國的經濟競爭力。具體來說，這其中有超過三分之一的資金將被用于運輸和電信基礎設施建設項目,尤其是對國家公路系統,港口和機場的建設等，這些項目的啟動也會進一步活躍該國的PPP市場。

（朱穎編譯）

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