國際PPP市場的起伏興衰

編者按：“取法乎上,僅得其中;取法乎中,僅得其下;取法乎下,其下下矣。”這句《論語》中曾記載過的孔子名言，應(yīng)用于在政策驅(qū)動(dòng)下如雨后春筍般涌現(xiàn)的PPP項(xiàng)目之時(shí)，更需要我們對(duì)PPP經(jīng)驗(yàn)豐富的國家進(jìn)行系統(tǒng)研究，并對(duì)當(dāng)今國際PPP市場的發(fā)展動(dòng)態(tài)有所了解。

“發(fā)展中國家需要建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)達(dá)國家則需對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行翻新或重建，幾乎世界上所有的國家都對(duì)融資與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有所需求。通過向私營部門尋求資本，確保這些資本能被具有價(jià)格敏感性的政策及更加規(guī)范的措施加以保護(hù)，那么,人類為獲得新的道路、鐵路、港口及大壩等基礎(chǔ)設(shè)施所付出的努力便能更好地得以回報(bào)。”

——澳大利亞總理TONY ABBOTT在達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上的發(fā)言

國際PPP市場的起伏興衰

公私伙伴關(guān)系（PPP）是一種將市場規(guī)律引入公共服務(wù)的運(yùn)作方式。自20世紀(jì)90年代開始，各國逐步推廣PPP，如今PPP在世界范圍內(nèi)十分流行，已成為諸多國家，尤其是發(fā)達(dá)國家公共管理的重要工具，并有效地促進(jìn)了各國基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。

在世界范圍內(nèi)，PPP市場近年來的發(fā)展?fàn)顩r一直處于變化之中。根據(jù)畢馬威（KPMG）的一份報(bào)告顯示，當(dāng)今國際PPP市場中，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的數(shù)量與規(guī)模保持穩(wěn)定，隨著美國PPP市場的興起，交通建設(shè)類項(xiàng)目的比例不斷增加；在加拿大等一些成熟的PPP市場的表現(xiàn)則趨于停滯，尤其在英國，該國政府在前些年力推的PFI模式已逐漸邊緣化；同時(shí)，由于PPP老牌強(qiáng)國加拿大及美國市場的興起，北美逐漸成為國際PPP市場的中堅(jiān)力量；而諸如巴西、印度等新興國家，也逐漸融入國際PPP市場并在其中貢獻(xiàn)了巨大力量；亞洲PPP市場變得越來越活躍，但在吸引國際資本方面還面臨很大挑戰(zhàn)。

★ 歐盟：PPP市場活躍度有所下降

過去二十余年間，PPP模式在全球各地都取得了顯著進(jìn)展，廣泛用于公共管理的各領(lǐng)域。歐盟PPP市場較為成熟，其適用領(lǐng)域主要涉及一般公共服務(wù)、國防、公共秩序、交通運(yùn)輸、燃料和能源、環(huán)境、衛(wèi)生、娛樂和文化、教育等。

近幾年來，歐盟PPP市場無論是從項(xiàng)目數(shù)量還是規(guī)模方面均呈現(xiàn)逐漸萎縮的態(tài)勢。2015年上半年，歐盟共完成24個(gè)PPP項(xiàng)目融資，而這一數(shù)據(jù)在2014年同期為34個(gè)；2015年，歐盟市場上的PPP項(xiàng)目平均規(guī)模約1.78億歐元，這一數(shù)據(jù)相較于2014年的PPP項(xiàng)目平均規(guī)模（2.64億歐元）縮水約33%，甚至低于近十年來PPP項(xiàng)目的平均規(guī)模（1.89億歐元）。2015年上半年，歐盟規(guī)模最大的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)在土耳其，該國政府發(fā)起的畢爾肯健康校園項(xiàng)目總額約11億歐元，項(xiàng)目包括安卡拉地區(qū)健康校園的建設(shè)與運(yùn)營，僅該項(xiàng)目規(guī)模就占據(jù)了歐盟上半年P(guān)PP項(xiàng)目總額的25%。

根據(jù)歐盟PPP專家中心的數(shù)據(jù)顯示，2013年上半年，歐洲十國共完成24個(gè)總額約90億歐元的PPP項(xiàng)目，然而其中的12個(gè)PPP項(xiàng)目均發(fā)生在英國，在這些項(xiàng)目中，包括道路建設(shè)與車輛工程的交通類項(xiàng)目就占據(jù)了PPP項(xiàng)目總額的70%。若與2012年同期歐洲十國共完成的41個(gè)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)作對(duì)比則不難發(fā)現(xiàn)，PPP模式在歐盟市場上的活躍度有所下降。

★英國：PFI市場呈現(xiàn)萎縮態(tài)勢

英國政府一直致力于維持高水準(zhǔn)的公共服務(wù)，也是PPP/PFI制度實(shí)行最具成效的國家之一。英國的PPP模式大致分為兩個(gè)階段，分別是PFI階段和PF2階段，PFI模式可追溯到1992年，在PFI項(xiàng)目的高峰時(shí)期，英國約10%的公共部門投資均采用這種模式。

2012年之前，PFI是英國應(yīng)用最為廣泛的PPP模式，PFI允許私人部門參與到公共設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、投融資和運(yùn)營環(huán)節(jié)，旨在提高公共產(chǎn)品質(zhì)量并更好地維護(hù)公共資產(chǎn)。從1992到2011年，英國累計(jì)完成PFI項(xiàng)目超過700個(gè)，項(xiàng)目規(guī)模約547億英鎊，涉及的公共領(lǐng)域包括學(xué)校、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、住房、廢物廢水處理設(shè)施等，其中，倫敦地鐵就是以30年特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)采取PPP模式建造而成的。PFI模式的出現(xiàn)，改善了公私部門長久以來的對(duì)抗關(guān)系，并在1997年后逐漸在法國、西班牙、加拿大甚至東南亞國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上嶄露頭角。2009年的一份報(bào)告顯示，英國約69%的PFI項(xiàng)目可按時(shí)交付，65%的PFI項(xiàng)目在預(yù)算可支配范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)，若將預(yù)算限額提升5個(gè)百分點(diǎn)，則在這一范圍內(nèi)完成的PFI項(xiàng)目約94%。

PFI模式的優(yōu)勢在于充分利用了私人部門的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新意識(shí)和風(fēng)控技術(shù)，但在運(yùn)行過程中也暴露出一些問題，如成本浪費(fèi)、合同靈活性差、項(xiàng)目透明度低、風(fēng)險(xiǎn)收益分配不合理等。鑒于PFI模式的不足，英國政府于2012年又推出了一種新的PPP模式，即PF2，其主要改進(jìn)之處在于該模式下，政府持有一定股權(quán)，作為項(xiàng)目小股東參與投資，鼓勵(lì)政府進(jìn)行集中采購，項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)間不超過18個(gè)月，對(duì)項(xiàng)目采購制定標(biāo)準(zhǔn)化的流程和文件，加強(qiáng)開支監(jiān)管等。同時(shí)提高合同的靈活性，如政府可以在項(xiàng)目運(yùn)營過程中選擇添加或刪除一些服務(wù)可選項(xiàng)，債務(wù)融資方面，PF2項(xiàng)目有望獲取長期的債務(wù)融資等。然而，當(dāng)下英國的PF2市場卻呈現(xiàn)出萎縮的趨勢。

★澳大利亞：對(duì)私人資本有著極大需求

根據(jù)澳大利亞的PPP政策，國家層面及各地區(qū)政府會(huì)對(duì)項(xiàng)目規(guī)模超過5000萬澳幣的PPP項(xiàng)目進(jìn)行篩選。事實(shí)上，澳大利亞在將PPP模式運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面已處于世界領(lǐng)先地位，并且擁有著非常成熟的PPP市場。即使在金融危機(jī)后，澳大利亞的PPP市場交易量也僅是輕微下滑，這主要是由于澳大利亞政府在國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，對(duì)私人資本有著極大的需求，政府對(duì)資金及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)方面的需求導(dǎo)致該國在投融資模式的創(chuàng)新方面有著顯著發(fā)展。

一份基于對(duì)澳大利亞25個(gè)PPP項(xiàng)目及42個(gè)傳統(tǒng)交付方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的對(duì)比調(diào)查顯示：從所有在預(yù)算范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目在交付方面的表現(xiàn)來看，PPP項(xiàng)目相較于傳統(tǒng)交付項(xiàng)目高出31.5個(gè)百分點(diǎn)；即便是成本增加，PPP項(xiàng)目的平均成本僅增加4.3%，相較于傳統(tǒng)交付項(xiàng)目平均成本則會(huì)增加約18%。

★加拿大：全球最成熟的PPP市場

加拿大有著全球最活躍且成熟的PPP市場。在加拿大，PPP模式常被用于復(fù)雜且充滿風(fēng)險(xiǎn)的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，包括醫(yī)院建設(shè)、廢水處理、道路與橋梁建設(shè)等。由于PPP是一種基于績效的公共服務(wù)交付方式，私人部門不僅要承擔(dān)一定的建設(shè)與投融資風(fēng)險(xiǎn)，還要參與設(shè)計(jì)、建設(shè)與長期維護(hù)。

事實(shí)上，PPP模式在加拿大的實(shí)踐取得了巨大成功，有17000平方英尺的新建學(xué)校、930公里的道路、4790個(gè)醫(yī)院床位、170間法院房間及其他一系列基礎(chǔ)設(shè)施都是通過PPP交付完成的。PPP模式對(duì)該國經(jīng)濟(jì)的影響也有目共睹，在2003年到2012年間，PPP模式的使用，為加拿提供了超過517000個(gè)全職崗位，創(chuàng)造約322億加幣的收入，為GDP貢獻(xiàn)了482億加幣以及為該國經(jīng)濟(jì)總輸出貢獻(xiàn)了約921億加幣。加拿大會(huì)議委員會(huì)于2010年發(fā)布的一份報(bào)告顯示：55個(gè)被調(diào)查的PPP項(xiàng)目無一超預(yù)算完成，其中的19個(gè)PPP項(xiàng)目在預(yù)期時(shí)限內(nèi)基本竣工，其中的17個(gè)項(xiàng)目按時(shí)或提前完工。

★美國：興起的PPP市場

盡管美國并沒有特別設(shè)置聯(lián)邦PPP機(jī)構(gòu)，但在美國各州卻有著近50個(gè)PPP市場, 美國也提供了全球最大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場。早在1988年，美國的32個(gè)州就針對(duì)PPP模式設(shè)置了相關(guān)立法，一些地區(qū)甚至有著很久遠(yuǎn)的PPP歷史。

自1990年到2006年，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，英國通過PPP的融資規(guī)模高達(dá)500億美元，美國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模是英國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的6倍多，但同期，美國的PPP項(xiàng)目融資規(guī)模僅有10億美元。近年來，美國在不斷加快通過PPP方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，從2008年至今，盡管面臨著二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，美國的PPP市場仍保持著快速增長的態(tài)勢。

★新興市場：國際資本進(jìn)軍的主要目標(biāo)

在印度、拉美及東南亞地區(qū)，PPP模式越來越多的被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，這些發(fā)展中國家對(duì)PPP采購規(guī)則不斷進(jìn)行完善，以便更好的吸引外國資本。盡管現(xiàn)階段，私人部門在這些地區(qū)的投資還需面臨一些挑戰(zhàn)，但這些新興市場已成為外國資本日后進(jìn)軍的主要目標(biāo)。

比如，墨西哥在2012年1月通過了新的PPP法律，這部法律中對(duì)私營部門投標(biāo)人的權(quán)利進(jìn)行明確，以確保合同的順利執(zhí)行及保證采購項(xiàng)目或合同取消時(shí)的賠償。這部法律進(jìn)一步提高了PPP合同的透明度，并對(duì)項(xiàng)目的凈現(xiàn)值（NPV）、風(fēng)險(xiǎn)及成本收益分析等內(nèi)容進(jìn)行了說明。

2013年7月，墨西哥新政府表示將在之后的六年投資3160億美金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旨在將墨西哥轉(zhuǎn)變?yōu)槲靼肭虻闹匾煌屑~，從而增加該國的經(jīng)濟(jì)競爭力。具體來說，這其中有超過三分之一的資金將被用于運(yùn)輸和電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,尤其是對(duì)國家公路系統(tǒng),港口和機(jī)場的建設(shè)等，這些項(xiàng)目的啟動(dòng)也會(huì)進(jìn)一步活躍該國的PPP市場。

（朱穎編譯）

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