采購人的選擇題：集中采購機構還是社會代理機構？（上）——基于隨機抽取的404個公開招標項目樣本的分析

采購人的選擇題：集中采購機構還是社會代理機構？（上）

——基于隨機抽取的404個公開招標項目樣本的分析

■ 中央財經大學課題組

隨著全國人大常委會在2014年8月通過對政府采購法的修訂，社會代理機構參與政府采購代理的資格審定限制被取消，社會代理機構代理政府采購業務的門檻也相繼降低。自今年3月起施行的《<中華人民共和國政府采購法>實施條例》對我國代理機構的服務規范提出了更高要求，即采購代理機構應當提高確定采購需求，編制招標文件、談判文件、詢價通知書，擬訂合同文本和優化采購程序的專業化服務水平。在準入放寬、服務標準不斷調高標準的大背景下，集中采購機構與社會代理機構的代理服務質量和規范性是否達標？基于大數據的統計分析將會為我們帶來更為精準的答案。

樣本：隨機抽取的404個公開招標項目

為了系統地將集中采購機構與社會代理機構的表現做對比，課題組從中國政府采購網6月發布的公告中，隨機抽取了北京市的404個公開招標項目為樣本，通過查閱或計算得出招標單位性質、廢標率、資金節約率等數據進行具體分析。

由于《條例》的實施對政府采購代理機構的工作進行了更為細致嚴格的規范，為研究《條例》實施后各代理機構的工作模式，我們選取了2015年3月1日以后，即《條例》頒布實施后的項目作為研究對象。圖一為2015年3月至10月，每月公開招標項目量的分布。

通過對3月至10月各月公開招標項目數量進行比較后發現，6月份的公開招標項目數量最多，考慮到此時《條例》已實施滿2個月，各代理機構對《條例》的落實工作應當已有所進展。此外，由于公開招標周期較長，時間較為靠后的月份（如9月、10月）的項目中標結果尚未完全公示，不利于數據分析。綜合各項因素，課題組認為6月的項目數據最具代表性，因此選取了在2015年6月開始招標的政府采購項目作為研究總體，并在其中隨機抽取了404個項目作為樣本。

為進一步研究樣本項目的招標結果，我們對已確定作為樣本的項目的結果性公告進行了追溯，并對如下具體信息進行了統計：采購項目編號、采購項目名稱、采購人名稱、采購人性質、采購代理機構名稱、項目預算、招標文件價格、是否廢標、成交金額等，以完成下述分析。

采購人更偏好社會代理機構

◆ 基本偏好

通過對已有的404個公開招標項目進行統計后發現，其中62個項目的代理機構為各級集中采購機構，其余的342個項目則被社會代理機構代理，二者比例接近1:6。

然而在實際分析中發現，一些被納入各級集中采購機構代理的項目，其采購內容原本就處于《北京市2015年政府采購集中采購目錄及標準》中，即采購人無法自由選擇代理機構類型，這一原因對整體的數據也有所影響。根據《北京市2015年政府采購集中采購目錄及標準》，我們剔除了包括對臺式計算機（A02010204）、復印機（A020201）、物業管理服務（C1204）等商品或勞務的采購項目20個，剩余的集中采購機構代理項目42個，僅為同期社會代理機構代理項目數的八分之一，這表明，在采購人可以自主選擇代理機構類型的時候，總體上，其選擇社會代理機構進行代理的次數遠高于選擇集中采購機構進行代理的次數。個中原因，我們不便妄加揣測，只能尋找一些其他可能關聯的數據。

◆ 預算偏好

課題組分別對以48個各級集中采購機構為代理機構的項目、299個社會代理機構代理的項目預算的平均值進行急速。結果發現，各級集中采購機構代理的項目中公布預算的48個項目，其平均預算額為635.21萬元。而社會代理機構代理的公布預算的304個項目，其平均預算額為267.99萬元，不到前者預算平均值的一半。

然而，在將數據統計時將一個工程的不同分包分列招標文件的采購記為一次采購，并且從委托集中采購機構招標的項目中剔除上述20個必須以集中采購機構作為代理機構的項目。經計算，由兩種代理機構代理的項目的平均預算較為接近，這或許說明了采購人并沒有基于預算數額而產生對代理機構的偏好。

值得一提的是，在全部招標項目中，預算較高的項目在兩種采購方式中的不同如圖二所示。鑒于總項目數中，社會代理機構代理項目數為集中采購機構代理項目數的6倍，上表符合我們對于采購人沒有明顯預算偏好的推測。

◆ 部門偏好

在剔除了18個必須以集中采購機構為代理機構的采購項目后，我們對所有項目的采購人進行了分類統計：事業單位招標次數294次，其中的248次選擇了社會代理機構，占84.4%；政府機關招標次數109次，其中的91次選擇了社會代理機構，占83.5%，統計結果極為相似。因此，采購人似乎不因其單位性質不同而顯現出不同的對代理機構的偏好。

綜上所述，課題組發現采購單位，依據其不同的單位性質、不同的項目預算均未顯示出對代理機構的偏好差異，而就全體采購人來看，則顯示出了一致的對社會代理機構的偏好。

集中采購機構：公告的規范性更突出

◆ 招標公告編制格式

綜合數據樣本，我們發現政府采購招標公告的編寫格式及編號系統因代理機構的不同而表現出極大的差異；而在同一代理機構編制的招標公告之間，呈現出一定的共同性，并采用相同的編號系統。而集中采購機構的格式規范性，相對高于社會代理機構。

其中以中央國家機關政府采購中心的招標公告標準化程度最高。其分為工程類及非工程類項目兩種格式：工程類項目的招標公告為一張表格，除項目、采購人基本信息外，對供應商要求（細化為資質等級要求、項目經紀人要求等項）、資質預審方式、后續招標工作開展等關鍵內容有清晰而全面的列示；非工程類項目的招標公告為段落形式，由項目基本信息、引語和七個固定的內容條目組成，涵蓋采購人信息、項目需求、后續招標工作信息等方面。而其他地方機構采購機構，也能夠遵循統一格式，較完整、有序地列示項目有關信息。對于社會代理機構而言，不同的代理機構間的公告編制情況差別非常大，既有編制規范全面者，也不乏略顯簡單潦草者。這說明在招標公告編制方面，集中采購機構的工作相對規范標準；而社會代理機構的編制工作，則因其業務水平而差異很大。

另外，對于項目編號的問題：由于《招標投標法》中對工程項目的招標公告要求不包含項目編號，因此政府采購工程類項目的招標公告都不編排項目編號；這與編排編號的非工程類采購項目相比，文本的標準性程度略顯有所欠缺。從這一細節上反映出的互有聯系的法律法規間的協調問題，不利于政府采購的標準化工作。

◆ 招標文件分發方式與需求信息披露情況

結合樣本數據，可以發現兩類代理機構間，在招標文件分發方式上的一個明顯區分：即樣本中所有社會代理機構均采用發售招標文件的模式，招標文件價格由100元至800元不等，郵購還需支付50元或100元的郵費；而與之相反地，集中采購機構的招標文件全部采用免費拷取電子版的模式（除石景山區政府采購中心，經擴展抽樣調查，該機構所有被抽取的項目招標文件均為有償出售）。

同時在樣本總體中再次抽取部分招標公告，研究其對采購人需求的描述情況。客觀上講，由于招標公告篇幅有限，且需求描述往往涉及較為復雜的技術細節，因此在招標公告上完全披露采購人需求信息是不現實的。然而，招標文件中也應當對采購人的預算及其他關鍵需求或要求進行列示，以為潛在供應商提供進行決策的參考信息。而在抽取的樣例中，我們發現集中采購機構對采購人需求的描述較為詳細，可以獲知項目所需要的貨物或工程的最基本信息。然而，有許多社會代理機構發布的招標公告中，對采購需求的描述非常模糊（比如缺乏必要的關鍵技術參數或要求等），甚至缺失對預算或采購需求的披露 。據統計，社會代理機構代理的項目中，僅有12.8％的項目沒有在招標公告中列示預算金額，這一比率十分可觀。

結合社會代理機構的有償發售的招標文件分發方式，以及其對需求信息的模糊描述，可以發現如下問題：這種招標公告編制的工作模式，給潛在供應商獲取充足的決策信息造成了很大的不便，帶來了額外的風險。企業有可能在花費一定的費用購買了招標文件后，發現自身并沒有能力或專業資質參與該項目的投標，導致購買招標文件費用的浪費。這樣就傷害了企業了解和參與政府采購項目的積極性，進而削弱了政府采購的競爭性，不利于政府采購宗旨的實現。

◆ 中標公告格式分析

詳盡的法規約束對于規范代理機構中標公告的書寫起到了相當大的積極作用：在抽樣調查的404個采購項目中，其中與項目招標公告對應的中標公告共計344個，廢標公告31個，結果未知的項目共計29個 。其中，絕大部分項目樣本的中標公告都對《條例》中要求的公告內容做到了完全列示，并附有招標文件和合同的下載鏈接，但仍有3份中標公告中缺少對成交額的注明。

從我們在樣本中抽取的部分中標公告樣例來看，由于法規的詳細規定，兩類代理機構中標公告的編制差異較招標公告要小很多，都能做到對采購人和采購代理機構及中標供應商信息、項目信息、中標金額、中標標的信息以及評審專家名單等法定事項的披露。較為詳細和一致的披露內容也在一定程度上提高了格式的規范性。其中，中央國家機關政府采購中心編制的中標公告中還附有到達其官網的鏈接，可以進一步查閱該中標項目的細節信息。

然而這并非說明在編制招標公告的方面各代理機構都完全履行了法律法規的要求。對于《條例》中同時“公布招標文件”的要求，在中國政府采購網的所有樣例中標公告中都不能找到有關招標文件公開的鏈接或內容。這意味著對于這一環節的具體落實，還需要有關部門的進一步規范。

綜合中標公告的總體情況，以及其與招標公告整體情況的對比，可以說明國家法規性文件對政府采購有關文件的嚴格規定，對于各級采購代理機構照章書寫、規范執行是十分有效的，同時也是十分必要的，但對于仍存在的極少的中標公告不規范的情況，仍需要相關部門加大監管力度，做好規范工作。（課題組成員：郭子珩，張子辰，楊鑫，周吳桂子，任榛，楊靜芷，殷銘，王愛菊）

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