監(jiān)管者說事后監(jiān)管

編者按：本版于12月8日邀請社會代理機構共同討論如何做好事后監(jiān)管。內容刊發(fā)后，收到一些政府采購監(jiān)管部門的反饋，他們從監(jiān)管者的角度出發(fā)，談了他們對事后監(jiān)管的意見。本期，本版就其中的部分意見進行刊登，以饗讀者。

監(jiān)管者說事后監(jiān)管

實話實話 句句體現(xiàn)真知灼見

人員與機構“點面結合”

■ 張澤明

自從政府采購代理機構資質審批取消后，各種社會中介機構如潮水般涌入政府采購代理這個市場，單以大連市本地的實際情況來看，代理機構數(shù)量翻了近兩番。財政部提出要加強事后監(jiān)管，對政府采購監(jiān)管者提出了更高要求。筆者認為，財政部門要適應這種“政府采購新常態(tài)”，離不開抓對從業(yè)人員和代理機構監(jiān)管的“點面結合”。

所謂“點”，即是抓對從業(yè)人員的能力考核。機構是由人組成的，抓好監(jiān)督提高人的素質，就抓住了監(jiān)管的靈魂。政府采購代理業(yè)務本質是一種智力服務，人也就成為決定服務好壞的最核心關鍵因素。

抓能力考核，要提出對從業(yè)人員能力的基本要求。以歷史的觀點看，證券業(yè)、保險業(yè)、會計業(yè)、律師等智力密集型行業(yè)均對從業(yè)人員設置了職業(yè)資格門檻，從而有效提高了全行業(yè)從業(yè)人員的素質。以現(xiàn)實的角度看，近些年國家發(fā)改委、中國招標投標協(xié)會也一直在舉辦招標師的考試，對從事招標行業(yè)的人員提出了具體的能力要求，參加考試的人員逐年增加，考試的影響力日益增大。《招標投標法實施條例》第十二條已經規(guī)定：“招標代理機構應當擁有一定數(shù)量的取得招標職業(yè)資格的專業(yè)人員。”尤其是在當下對代理機構資質監(jiān)管放寬的情況下，理應對從業(yè)人員從嚴要求，制定政府采購從業(yè)人員職業(yè)資格制度應當被提上議事日程。

抓能力考核，要注重對從業(yè)人員的培訓。在中國即將加入GPA和力推PPP項目政府采購的時刻，隨著《政府采購法實施條例》和PPP采購一系列規(guī)范性文件的出臺，可以預見的是，國家關于政府采購的新法律法規(guī)及規(guī)范性文件會不斷推出，全行業(yè)的知識體系更新要求更為迫切，而社會代理機構的知識儲備顯然是不足以應付未來的發(fā)展，監(jiān)管部門理應在培訓上加大力度。

所謂抓“面”，就是抓代理機構的績效考核。當下很多地方的監(jiān)管部門都出臺了代理機構考核的打分制，這說明各地的同行對于代理機構的考核達成了共識。這種打分不僅要涉及代理機構的執(zhí)業(yè)，也要逐漸過渡到對代理機構的能力評價上去。無論是從監(jiān)管部門還是從政府采購協(xié)會的角度切入，評價主體都應當通過科學合理地設定績效考核要素給本地的代理機構排個座次，讓采購人選擇起來更加清晰。要注意利用電子化的采購系統(tǒng)構建大數(shù)據(jù)平臺，讓數(shù)據(jù)說話，對代理機構的違規(guī)行為嚴加規(guī)范。

更加不容忽視的是抓代理機構的誠信體系建設。要讓違規(guī)的代理機構“一處失信、四處碰壁”，以前我們這方面比較做得比較不夠。地方要充分利用財政部建立的誠信平臺，依法對違規(guī)的代理機構予以信息公開。這既是監(jiān)管部門的職責所在，也是一種政府采購宣傳。尤其是在代理機構執(zhí)行出現(xiàn)問題引來社會關注的時候，不直面媒體、放棄話語權的結果就是話語權旁落，謠言滿天飛。要以最嚴格、最謹慎地態(tài)度應對政府采購輿論的熱點，及時有效給予回應。名利場我們可以缺位，輿論場卻注定不能缺席。

必須要指出的是，加強后期監(jiān)管不是一件一蹴而就的事情，堅持監(jiān)管的所謂抓“面”，就是抓代理機構的績效考核。應當是我們監(jiān)管方式創(chuàng)新的思路和目標。

（作者單位：大連市財政局）

要管好采購人這“源頭活水”

■ 熊穎

一些采購人在選擇采購代理機構時，傾向選擇“聽話”“能擺平事”的代理機構，代理機構能否承接到業(yè)務和代理的水平無關，收取的代理費與代理水平無關。這是很多代理市場問題的根源。筆者從這個角度談談采購代理市場的管理。

首先，不能將所有的責任都推給采購代理機構。采購人與政府采購代理機構間是一種委托代理關系，對于委托代理權限范圍內代理機構的違法違規(guī)行為，委托人也就是采購人應當承擔責任。在取消代理機構資格審批后，事后監(jiān)管的重心應該回歸到采購人的主體上來，代理機構應當承擔連帶責任，而不是將代理機構作為違法違規(guī)行為的擋箭牌、替罪羊。通過加大對采購人的監(jiān)管力度，能夠促進采購人在選擇采購代理機構時更加審慎，促進采購代理機構在合法合規(guī)代理的基礎上提高專業(yè)化水平。

其次，變相的行政審批不利于長遠發(fā)展。目前一些地方監(jiān)管部門以定信用等級、排實力名次，排名靠后者或不合規(guī)者還要暫停業(yè)務甚至踢出本地市場等方式進行管理，這些做法有變相行政審批的風險，甚至將原有行政審批明確的條件異化成了更加不透明、不規(guī)范的條件，與國家簡政放權的思路相違背。短期內可能有一定的成效，但從長期來看，不利于代理機構保持獨立、走向專業(yè)化、市場化，也無法解決代理機構市場劣幣驅除良幣的問題，筆者認為不宜采用。

再其次，事后監(jiān)管措施亟待完善。政府采購法及其實施條例規(guī)定的行政處罰分別為“警告”“罰款”“禁止代理一年至三年”。在取消代理機構資質審批后，成立一家新的代理機構承接代理業(yè)務的成本幾乎為零，代理機構在經濟利益的刺激下，即使被停業(yè)三年，也可隨即新注冊一家公司繼續(xù)接生意，違法成本極低。這也是目前代理機構市場混亂、低質代理普遍存在的原因之一。

最后，建議研究出臺代理機構項目負責人責任制以及采購項目負責人信用體系。政府采購代理服務的質量主要取決于項目負責人的專業(yè)水平、職業(yè)道德。對采購項目負責人代理項目的效率、資金節(jié)約率、處理處罰情況予以公示。一方面，將責任落實到人，對違法違規(guī)代理業(yè)務的責任人，一定時間乃至終身禁止進入政府采購市場，解決目前事后監(jiān)管后存在的違法成本低的問題，真正將事后監(jiān)管的責任落實到位；另一方面，信用良好，優(yōu)秀的采購代理從業(yè)人員可以脫穎而出，獲得市場的認可。這樣才能做到違法必究，才能給予誠信經營的代理機構及人員專業(yè)化、規(guī)范化的機會。

（作者單位：江西省財政廳）

打鐵還需自身硬

■ 譚俊

近日，財政部副部長劉昆在全國政府采購工作會議上強調，要積極“創(chuàng)新政府采購監(jiān)管模式”“創(chuàng)新檢查方法，建立‘雙隨機’抽查機制”。此舉得到了政府采購行業(yè)各方的熱烈反響。筆者認為，這些政策在政府采購代理機構監(jiān)管中的落實，關鍵在于監(jiān)管部門要“硬氣”地依法監(jiān)管。“打鐵還需自身硬”，監(jiān)管部門要從自身做起，扭轉當前較為普遍存在的三種狀態(tài)。

一是扭轉不敢管的狀態(tài)，主動應對監(jiān)管風險。個別財政部門為避免被訴訟風險，在工作中抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，認為只要沒有“逼上門來”的投訴就萬事大吉，對采購過程中存在違法違規(guī)行為睜一只眼閉一只眼，缺乏主動應對、敢于擔當?shù)木瘛Ｄ车匾豁椪少忢椖坎少徑Y束后，采購單位在與中標供應商簽訂合同時，發(fā)現(xiàn)中標供應商在投標文件中的資質證明是偽造的，拒絕與其簽訂合同并形成專題匯報材料報當?shù)刎斦块T要求查處，監(jiān)管部門一負責人居然拒收匯報材料，并言之鑿鑿“你又不是供應商，不符合資格，等有其他供應商質疑投訴再說”。這些都反映了一些財政部門面對監(jiān)管可能帶來的后續(xù)風險避之唯恐不及的心態(tài)，也直接影響了財政部門的形象和威信。

二是扭轉不想管的狀態(tài)，切實履行法定職責。在經濟欠發(fā)達的地區(qū)尤其是基層地區(qū)，當?shù)卣畬ω斦块T的考核指標主要側重在財政的收支方面，極個別地區(qū)甚至錯誤地認為政府采購程序花費時間，特別是一些反復廢標又反復招標的項目。尤其是到了年底，上級財政部門比較集中下達轉移支付資金，不少都是限期使用，逾期收回。實施采購花費了時間將直接耽誤支出，影響財政資金的結轉規(guī)模，使財政部門在年度考核中處于不利地位。從這個角度看，政府采購監(jiān)管部門不應因此而在財政部門被邊緣化，更不應因此而將年底應嚴格進行檢查的項目草草收尾。

三是扭轉不能管的狀態(tài)，著力加強隊伍建設。政府采購監(jiān)管工作遠非簡單對照法律法規(guī)照搬照套，它對監(jiān)管隊伍人員的業(yè)務能力和職業(yè)操守都有著極高的要求。法律的生命不在于邏輯,而在于經驗，在實施采購監(jiān)管過程中，如何嫻熟地運用法律法規(guī)，準確地認定合法與非法，合規(guī)與違規(guī)，有賴于監(jiān)管人員在日常工作中積累豐富的經驗。但是，由于干部輪崗制度，使得具體負責監(jiān)管的部門缺乏專業(yè)的和經驗豐富的人才。政府采購監(jiān)管部門的專業(yè)化進程亟待頂層設計支持。

基層財政部門如何苦練內功、打造一支政治素養(yǎng)和業(yè)務能力過硬的隊伍，在代理機構監(jiān)管工作中尤為重要。否則，再完善的制度，也只是海市蜃樓。

（作者單位：韶關市財政局）

代理機構期待的事后監(jiān)管

1.事后監(jiān)管不是保姆式呵護，而是成人式管理。代理機構走了這么多年，政府可以逐步放權，把市場的事情交給市場。

2.監(jiān)管方向應引導代理機構主動提升自身的專業(yè)化能力和水平。

3.監(jiān)管部門不能完全摒棄資格管理時代提出辦公場所、開評標場地等硬件要求和企業(yè)規(guī)章制度、培訓制度和執(zhí)行流程等是否健全、人員是否具備從業(yè)資格等軟件要求。

4.要定期或不定期抽查代理項目，使監(jiān)管及時、有效。

5.建立代理機構誠信考核機制，實行等級評定制度。

6.依法管理是前提，即法有授權、罰則法定、施治有界、罰有實據(jù)。這不是一個可以任性，可以創(chuàng)新的領域。

7.一些地方監(jiān)管部門采用信用等級、實力名次等方法，排名靠后者或不合規(guī)者還要暫停業(yè)務甚至踢出本地市場，這些做法有變相行政審批的風險。

8.事中事后管理的要義應當是運用大數(shù)據(jù)，推動業(yè)內相互監(jiān)督和專業(yè)評價，把應該公開的事項都如實記下來，公開亮出來。

9.要進一步完善政策法規(guī)，從制度上為專業(yè)化發(fā)展奠定基礎。例如，全國統(tǒng)一的采購文件范本的編制和采購合同范本的編制。

(以上內容根據(jù)本報第530期3版內容摘編整理)

監(jiān)管人員點評：

歐陽青波（江西省財政廳政府采購辦公室調研員）

“事后監(jiān)管不是保姆式呵護，而是成人式管理的說法”我非常贊同。成人式管理的關鍵在于代理機構市場的成熟，成熟的代理機構對采購法律法規(guī)和專業(yè)知識有著深刻的了解。代理市場要加強專業(yè)化建設，提高行業(yè)素質。

有人提出應延續(xù)辦公場所、開評標場地等要求，我認為不妥。目前，不少地方的公共資源交易中心都要求入場交易，且電子化招標不斷發(fā)展。這種背景下，對開評標場地的要求難免有些雞肋。這時監(jiān)管的關注點應放在對程序的監(jiān)管上，不管代理機構在哪里開評標，都應秉持相同的要求。

建議中提到代理機構誠信考核機制，我認為，這不是應該交由政府采購協(xié)會等第三方民間組織來做。

對于建議中提到的頂層設計，我最看重采購文件范本的制定，其中，我期待通用條款與文件結構的統(tǒng)一。范本統(tǒng)一的意義在于，新加入政府采購市場的代理機構可以更快入門。

張旭東（浙江省財政廳政府采購監(jiān)管處）

代理機構管理重點從事先審批向于事中事后監(jiān)管轉變，是政府采購領域政府與市場關系的重大調整，是政府采購行政管理方式重大改變。事先審批與事中事后監(jiān)管相比，前者側重于權力行使，是比較省力的管理方式；后者側重于職責履行，往往伴著查處問責，對監(jiān)管部門的依法行政提出更高要求。

不能把代理機構的事中事后管理簡單化為監(jiān)督檢查一種措施。事中事后監(jiān)管包括行政監(jiān)管、信用管理、行業(yè)自律及社會監(jiān)督等多種措施，政府采購監(jiān)管部門不僅要運用檢查這種行政監(jiān)管措施，還要運用其他措施，如信用管理、行業(yè)自律等。尤其是信用管理，就是要建立健全政府采購誠信體系和違法失信行為聯(lián)合懲戒機制，使代理機構的執(zhí)業(yè)紀律情況和誠信度可量化并向社會公開，這種量化分值應當是變化的，隨著代理機構本身違法失信行為增加而減少，相應的，隨著正面評價的增加而增加，通過這種機制引導代理機構不斷“向善”。

相關鏈接

事后管理辦法面面觀

◆水利部印發(fā)《水利建設市場主體信用評價管理暫行辦法》，用于建設動態(tài)化水利建設市場主體信用評價。依據(jù)《辦法》附件，對招標代理單位的評價分為綜合素質、財務狀況、管理水平、市場行為、信用記錄五項指標。

◆《寧夏回族自治區(qū)政府采購代理機構監(jiān)督考核暫行辦法》規(guī)定，自明年起，在寧夏回族自治區(qū)境內從事政府采購代理業(yè)務滿一年的代理機構都每年將接受當?shù)刎斦块T的年度執(zhí)業(yè)“統(tǒng)考”，“考分”將作為采購單位選擇代理機構的參考。考核對象包括自治區(qū)內代理機構和外省代理機構及其分支機構。

◆青海省財政廳出臺《青海省政府采購代理機構記分管理辦法》，設計了一種類似“駕照式”代理機構記分管理模式。

根據(jù)《辦法》，代理機構在青海省開展業(yè)務和開車上路一樣，如有違法違規(guī)行為將被記分，12個月內累計記分達到12分，就要進行“回爐”學習和整改，兩次記滿12分，暫停或在一定期限內禁止其在全省開展政府采購代理業(yè)務。記分主要針對代理機構在內部管理、業(yè)務操作等方面的行為，采取日常監(jiān)管與專項檢查相結合的辦法進行，由全省各級財政部門負責對本行政區(qū)域內開展業(yè)務的代理機構記分。青海省財政廳每月對記分情況進行匯總，并于次月10日前在青海政府采購網上進行公告。

◆山東省德州市出臺《德州市市級政府采購代理機構服務質量評價考核暫行辦法》，采取動態(tài)記分制考核代理機構服務質量。

依據(jù)《辦法》，凡已代理市級政府采購項目的代理機構應參加服務質量評價考核。評價內容包括執(zhí)業(yè)作風和執(zhí)業(yè)態(tài)度、采購文件編制情況、組織實施情況、采購需求實現(xiàn)情況、質疑處理情況5個部分。其中，在采購需求實現(xiàn)情況中，主要評價代理機構對采購人提出的采購需求完成情況及資金節(jié)約情況。

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