2015，在變化與挫折中羽翼漸豐的國際政采市場

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2015，在變化與挫折中羽翼漸豐的國際政采市場

■ 本報記者 朱穎

回顧2015這一年，國際政府采購市場格局發生了深刻變化，隨著美國等12國“跨太平洋協議”（TPP）的達成，以及美歐間的“跨大西洋貿易投資伙伴協定”(TTIP)談判進程的不斷加快，國際政府采購市場版圖在不斷形成開放與融合的新區域。與此同時，中國已不再滿足于“規則順應者”的角色，中國政府提出的籌建亞洲基礎設施投資銀行以及“一帶一路”戰略，不僅為亞洲甚至世界貿易注入了新活力，同時也為我國政府采購領域帶來了新的生機。

當然，2015年也并不平靜。有的國家與地區需要應對各種突發事件，比如歐盟在處理棘手的“希臘債務危機”與“難民危機”時，同樣面臨著采購領域中的難題。而政府采購，這一約占各國GDP10%-15%，并在國際貿易中蘊藏著巨大潛能的領域，正是在起伏變動與動蕩挫折中，逐漸變得羽翼豐滿。

歐盟

2015年對于歐盟來說，更像是多事之秋。先后爆發的“希臘債務危機”和“難民危機”都對歐盟的存續構成了極大挑戰，尤其是當這些危機牽扯到公共采購領域時，歐盟并未逃避，而是勇敢地在一個又一個危機中，努力地尋找著生機。

希臘危機下的公共采購

7月中旬，在經歷了17個小時的馬拉松談判后，希臘終于解除了“退歐警報”。歐盟各方同意就對希臘的第三輪救助方案進行磋商，絕處逢生的希臘松了一口氣，全世界也松了一口氣，然而，這個負債累累且疲憊不堪的國家剛站穩腳步，卻又要踏入新的征程。

在解除退歐風險之前，希臘撲朔迷離的債務危機牽動著全球金融市場的敏感神經，不少專家對希臘危機的產生緣由進行分析，其中，政府采購行為就被視為導致希臘危機發生的最根深蒂固的緣由之一。為擺脫退出歐元區的危險，希臘在改革計劃中承諾的一系列措施如排山倒海一般，其中就包括如何解決其公共采購中存在的問題。在與經合組織的合作中，希臘曾表明將在公共采購立法方面“加強控制”，增強采購透明度并提出“考慮到近期事態發展，在公共采購周期中對重大風險進行評估，構建起清晰明確的政府框架”等。

事實上，在此次退歐風波來襲之前，希臘就已著手應對公共采購腐敗并對采購程序進行優化，對于希臘的努力，歐委會與經合組織均給予了肯定。但如今，在短期內解決退歐危機的希臘，需要面對的是比之前更為嚴格的改革措施，需要解決的問題也堆積如山，其中就包括外國供應商對參與希臘公共采購項目仍心有余悸，債權人們也對這一系列救助措施是否會對希臘公共采購產生真正效用表示懷疑。

難民危機中的采購之道

9月，一張敘利亞移民小孩溺死在海灘上的照片震動了世界輿論界，隨著“難民潮”的不斷涌入，歐洲似乎陷入了一場道德與能力的審判。隨著危機愈演愈烈，公共實體需要為應對緊急狀況采購貨物、服務或工程，這些都在無形中對歐盟的機構、采購與供應程序施加了巨大壓力。歐盟委員會對此提出了一整套有助于應對難民危機的提案，其中就包括關于難民支援措施公共采購規則方面的溝通文件，旨在為成員國內部公共采購部門應對難民危機而進行的相關項目采購提供整體視野。

根據這份溝通文件，成員國有責任在第一時間為難民提供基礎設施（住房）、物資與服務。歐盟公共采購規則為這一切的實現提供了保障。難民的大量涌入后，意味著成員國政府需要及時為其提供包括帳篷、容器、衣物、毛毯、床及食物等在內的大批物資，除了應急住所與物資，抵達歐洲的難民們還需要大量的服務，這意味著成員國公共部門還需為其提供清潔、衛生、餐飲及安全類服務，溝通文件對這些物資供應類及服務類項目的采購限額、采購程序的選擇及期限的確定均進行了明確。

可以說，這份溝通文件不僅在第一時間，為歐盟解決難民危機中的采購難題提供了解決方案，更是世界范圍內，政府應對緊急采購問題的優秀范本。

美國

努力維護“世界老大”的地位以及各種國際規則制定者的身份，對美國來說似乎顯得格外重要。即便早已身為世貿組織GPA的締約方及多個雙邊自由貿易協定（FTA）的簽署國，美國并不滿足于此。2015年，美國的談判代表們不停地奔波在一個又一個談判桌上,試圖主導著多個多邊談判的規則制定，并在公共采購領域不斷開創著開放與融合的新區域。

TTIP談判桌上的公共采購之爭

7月，美歐重啟了“跨大西洋貿易投資伙伴協定”(TTIP)談判，這場早在2013年初就開啟的談判在各種爭議中一拖再拖，使得談判更像是一列晚點嚴重的列車。在第十輪談判中，在多大程度上向對方開放公共采購市場引發了雙方的巨大爭議。

TTIP是美國與歐盟雙方通過在削減關稅、消除雙方貿易壁壘等方面達成一致，進而促進雙方經濟發展并應對金融危機影響而簽署的雙邊貿易協定。談判一旦達成意味著歐美自貿區的形成，以及世界上最發達且規模最大的自由貿易區的成立。談判中，公共采購成了兵家必爭之地，通過談判在公共采購領域實現一系列目標成為了談判的焦點。

歐盟與美國在進入對方政府采購領域上的談判已持續超過二十年，歐盟一直不滿意美國在GPA中確定的采購開放層級，尤其對美國法律中“購買美國貨”條款一直深感不悅。歐盟方面認為美國并未最大限度的開放其政府采購領域。而美國也一直疲于回應歐盟提出的進一步在國家層面開放采購范圍，包括在聯邦層面及減少對國貨采購需求等內容，卻在談判中對歐盟滿懷期待，他們一方面希望歐盟能繼續擴大歐盟市場對美國貨物服務及供應商的準入機會，平等對待參與歐盟公共采購市場的美國供應商；一方面希望歐盟能確保公共采購執行的公平、透明及可預見性，擴大建筑、工程與醫療設備領域的公共采購競標機會。

TPP：公共采購的區域性開放

10月初，包括美國、澳大利亞、新西蘭、加拿大、新加坡、越南、馬來西亞、日本、墨西哥、秘魯、文萊、智利在內的12個國家針對備受矚目的“跨太平洋協議”（TPP） 達成共識，在11月公布的長達6000頁TPP全文中，有26頁聚焦于政府采購全過程，旨在區域范圍內打造開放的政府采購平臺。

在新公布的TPP協議全文中，涉及政府采購的章節內容明確規定：TPP協議國應對其它協議國的政府采購項目供應商，采取與本國政府采購供應商一視同仁的態度。為更好地完善政府采購市場平等互放內容，條款15.22還對各協議國需將本國政府采購市場開放給中小企業提出明確要求。為了維護TPP所倡導的政府采購公平、透明與非歧視原則，TPP計劃設立一家用于維護各協議國的決策問責與透明度的獨立機構，確保對政府采購仲裁能有法定的質疑和審查渠道。

當然，TPP所倡導的開放卻是一種有條件的開放。雖然TPP協議的達成旨在促使國際政府采購市場的自由流通，但這種開放卻無法觸及這一市場的方方面面。在最新公布的TPP全文中，仍允許協議國政府保留該國某些領域的市場開放。

中國

如今中國已不再是規則的“順應者”，中國提出的籌建亞洲基礎設施投資銀行以及“一帶一路”戰略，都為亞洲甚至世界貿易帶來了生機。

“一帶一路”的政采新前景

奧巴馬一次次的在演講中重申，國際貿易的規則將由美國制定，而不是其它國家。而中方對此的回應是，所有國家都應遵守規則，沒有哪個國家可以例外，而規則應該由大家一起制定。截至目前，由我國發起的“一帶一路”戰略已得到近60個沿線國家的參與支持。共建“一帶一路”，不僅促進了經濟要素的有序自由流動、資源高效配置與市場深度融合，還拉動了沿線國家經濟社會的發展。在這一整體戰略中，基礎設施建設項目無疑將涉及大量的政府采購活動。無論是使用PPP、競爭性磋商等新型采購模式，還是采用傳統的政府采購方式，將這些項目納入嚴格、規范的政府采購監督管理范疇，有其必然性，同時也會對我國政府采購的發展有著深遠影響。

事實上，“一帶一路”基礎設施建設是個大市場，也意味著將涉及多個國家、不同地區的采購制度、采購程序的差異化問題。“一帶一路”戰略的加快實施也是一個沿線國家政府采購利益、采購理念和采購制度大碰撞的過程，必將推動參與的國家和地區采購理念、采購制度和法律體系的交匯與融合。當前，我國正在積極開展加入GPA談判，“一帶一路”建設將推動我國的政府采購更多地融入世界大家庭，同時能夠促進我國政府采購制度的進一步完善。

當然， “一帶一路”基建項目不同于我國以往的對外援助項目，它將更多地依靠激發所在國的投資及國際社會的支持，因而將更加強調開放性、競爭性和透明度。我國需要盡快熟悉國際組織的采購制度以及GPA的采購規則，并以此為參照，結合我國及項目所在國的國情，設計出合理、高效的采購體系，確保項目規范、有效實施。而這一過程，也將對我國國內政府采購制度的完善產生積極效應。

世界銀行

如今，確保政府采購公平透明的評價工具也在不斷地更新、升級，甚至蔓延出新枝椏，而世界銀行提出的MAPS就是一個很好的例子。

MAPS：評價政府采購的新工具

實現公平、高效、透明的政府采購是各國及所有組織的一致要求，無論是理論學者或是實踐者，從未在政府采購研究與發展道路上停下腳步。4月，世界銀行在菲律賓召開政府采購國際研討會和發展伙伴會議，來自25個國家及國際組織的140余名官員學者對政府采購未來發展目標與方向進行了交流。會議鼓勵各國運用政府采購績效評估方法（MAPS）。

對于大多數人來說，MAPS還是個陌生的詞匯。但事實上，早在2003年-2004年間，MAPS就在世界銀行和經合組織（OECD）采購圓桌倡議下建立了，因其可被發展中國家與機構用于評估政府采購體系質量及有效性而受到廣泛關注與普遍認可。現如今，MAPS已在超過60個國家中得以運用并展現其價值。

MAPS會對國家采購系統的優劣勢進行分析，在國家制定采購能力發展計劃時協助改善其采購系統, 它有著12個指標和54個二級指標，會從四個維度對采購系統進行評價，包括立法與監管框架、制度框架與管理能力、采購業務和市場行為以及公共采購的完整性與透明度。這套指標體系通常被用于國家采購系統的自我評估，進而幫助分析系統的優劣勢，或協助機構開展對他國采購系統的聯合及外部評估。簡單來說，采購體系評估方法（MAPS）是一套能提升公共資金使用效率的工具。對于各國財政及通過政府發展援助（ODA）提供的資金，構建一套符合全球標準的國際采購評估體系就顯得十分必要。各國不僅可以通過MAPS對自身采購系統進行自我評價，MAPS還能協助贊助機構對被資助國采購系統進行聯合與外部的評估。

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