打造“規范”鑰匙 開啟吸引外資大門——解讀迪拜PPP法

編者按：作為世界著名的海灣金融中心與阿拉伯旅游勝地，迪拜一直對基礎設施建設有著迫切需求，為了更多地引入外部投資加速建設步伐，迪拜政府于近日出臺了有關規范公私伙伴關系的法律。然而，這部法律的出臺并不僅僅是對新合作模式加以規范，更像是對外發出的有力信號：他們愿意敞開大門吸引更多外部投資參與迪拜建設。無論出于哪種層面的考量，這部法律都會為我國的PPP法律架構提供良好借鑒。

打造“規范”鑰匙 開啟吸引外資大門

——解讀迪拜PPP法

公私伙伴關系（PPP）是政府與獨立的私人部門間的基本合作關系，也是一種將市場規律引入公共服務的運作方式。自上世紀90年代起，PPP模式在世界范圍內逐漸流行起來，如今已成為諸多國家政府與私人部門風險共擔互利共贏的工具。除了用一些特殊條款作為補充說明外，阿拉伯聯合酋長國（UAE）一直未對PPP模式的應用架構訂立規則，這一僵局直到最近才被打破。

2015年11月19日，迪拜政府通過2015年第22號決議，頒布實施了關于規范公私部門合作伙伴關系的法律，即迪拜PPP法。在這部法律出臺前，阿聯酋有著歷史悠久的基礎設施開發建設的傳統與固有模式，通常情況下，政府對大量基礎設施項目開發負有全部責任，這些項目資金幾乎全部出自政府支出，而新法律的出臺將顛覆這一切。

迪拜為什么會出臺有關PPP的法律？這無不與阿聯酋私營部門的力量日趨強大息息相關。在此之前，這些私人企業大多被政府及準政府下的大型商業公司所控制，新出臺的PPP法將迪拜放在了與鄰國科威特、阿曼和埃及等國相平等的法律層級之上，同時吸收了迪拜地方需求且比較好地表達了政府對節約財政資金的訴求，政府急切地希望能夠利用私營部門的資金與專業技術，滿足迪拜，這座中東與北非地區的“貿易之都”不斷增長的基礎設施建設需求。

迪拜PPP法律框架

新出臺的PPP法是迪拜的法律，而非聯邦法，且不適用于其他六個阿拉伯聯合酋長國。若非如此，這部法律將會被用于由政府機構掌控或參與合資的企業，以及迪拜的私人機構或公司，而不是迪拜采購法中所規定的由政府負責的水利與電力工程材料項目。

這部PPP法為PPP項目在迪拜的具體實施設置了一系列的目標和說明條款，包括鼓勵私營部門更多參與項目開發并不斷增加投資，減輕與項目成本相關的一般預算的融資壓力且逐漸降低政府相關項目的財務風險，增加產量并改善公共服務質量，促進技術與經驗從私營部門轉移到公共部門并在未來加強政府人員對項目運營管理方面的培訓等。

無論是政府實體或各部門若想在PPP法的保護下著手于新的項目仍然需要依托合作伙伴關系委員會的有力支持，委員會成員由其負責人任命。當項目超過2億阿聯酋迪拉姆（約5446萬美金）時，則需要有至少一位迪拜財政部代表加入合作伙伴關系委員會。目前還無法從法律中知曉委員會對私營項目管理產生何種影響。

對于新出臺的迪拜PPP法來說，合格的投標人對于項目公司的組成及項目的具體執行至關重要，這樣的項目公司通常以獨資的形式，或是擁有迪拜經濟發展部門頒發的經營許可的本地或外國公司構成。政府實體在項目啟動之初也會以投資人的身份加入項目公司，這種參與方式是通過有限責任公司的方式實現的。這其中的意義在于，根據《阿聯酋公司法》（2015年第2號法案）對本地所有權的要求也將適用于項目公司。目前，所有遵循當地法律成立的有限責任公司必須確保其發行的股票中至少有51%屬于阿聯酋國家或公司由一個或多個阿聯酋公民占據全部股份。無論在何種情況下，從相關自由貿易區權利機構獲得經營許可的自由貿易區公司都無法滿足新PPP法中所規定的項目公司構成要求。

當然，根據新PPP法，相關的迪拜政府部門可免除對優秀中標人組建項目公司的要求并在中標人有能力單獨執行項目的情況下允許其直接進行項目執行階段，當然，這一切都要基于中標人有充足資金與技術保障的基礎之上，并能確保執行過程有充分的金融安全性。

合伙協議：讓外國投資者更安心

新的迪拜PPP法雖在政府與私營企業合作協議條款的談判上給予了充分余地，但也包含著一定的強制性條款，在PPP法第26款中就提出了18個必須項，包括項目保險類型與金額、項目中保留阿聯酋人員的細節規定以及環境保護措施執行等。

另一個重要的強制性條款則是這種合作伙伴協議的周期不得超過30年，除非有迪拜最高委員會辦法的財政政策明確說明項目需要延長時限。重要的是，根據新的迪拜PPP法，合伙協議的效力可凌駕于采購法（1997年6號法案）之上，并在獲得當事人應允的情況下提供了其自身的采購操作方式與程序。法律是沉默的，然而，對于當事人是否會依賴于項目的主權財政保證金則卻是個問題。

當然，新的迪拜PPP法中所規定的合伙協議必須在應用于阿聯酋迪拜的聯邦法律及迪拜當地法的掌控之下。對于任何需要由阿聯酋之外的地區或組織解決的項目爭端，合伙協議不會為其提供任何解決方案。當然，這一規定仍適用于根據國際刑事法庭規定在本地（如迪拜國際仲裁中心）進行仲裁的案件。可以看出，迪拜政府對這類內容的解釋是為了讓外國投資者更安心。

不僅僅是規范行為的法律

事實上，迪拜頒布的新PPP法并非僅僅為了政府在引入PPP模式應用于基礎設施建設時提供更多法律參照。在世界范圍內的許多國家，包括美國、加拿大、澳大利亞、英國等發達國家作為應用PPP概念的先驅，在沒有相關的PPP法律進行保駕護航的同時，仍使幾代人受益于PPP模式推廣所帶來的好處。同樣，阿聯酋的法律，包括《阿聯酋商業公司法》（2015年2號法案）、《商業交易法》（1993年18號法案）和《民法典》（1985年5號法案，修訂版）已經對PPP模式的應用于提供了可行的方案。

那么，新法的頒布意義何在？事實上，這部新的PPP法更像是迪拜政府向外界發出的信號，即迪拜愿意敞開大門吸引更多的私營部門與外國投資者參與到迪拜的建設，更重要的是，這部新法也傳達了迪拜政府將轉換其在基礎設施建設領域的投資與商業運營模式，它會加快迪拜政府實體獲得私人投資，PPP模式廣泛運用于大量資產類別，從而加速迪拜基礎設施建設步伐。

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◆迪拜PPP法的適用范疇

所有使用政府預算實施PPP項目的政府實體都將受制于這部法律。金融策略最高委員會擁有擴展PPP法律范疇的自由裁量權，如將其適用范圍擴展到不使用財政預算的政府相關實體或將一些項目排除在迪拜PPP法的適用范圍外。

◆合伙項目與模式

那些分別由政府實體或私營企業提議使用PPP模式的項目必須在經濟、技術、財務與社會效益方面具有可行性。PPP項目須將公共利益與政府利益考慮在內。PPP模式有不同的表現方式，如BOOT模式與DBO模式等。

◆資格預選階段

在PPP模式實施之前，政府實體通常會開啟一個透明、公平且具有競爭性的程序。然而，如果項目具有創新性，政府實體也有權不通過招標過程將合同直接授予項目公司。但通常來說，所有潛在供應商都必須在進入招標程序前通過資格預選階段，政府實體也可能會邀請符合資格的私人投資者參加其預備會議，以便對項目條款與條件進行商討，但仍要保證披露信息的保密性。

◆招標程序

政府實體需要邀請符合資格的私營部門參與項目招標環節，這些投標人將被允許與其他投標人組成聯合體共同提交聯合報價。在對報價進行審查后，所有投標人或其法人代表將被邀請參加開標會議，同時，中標人也會在這一期間被公布。迪拜合作伙伴委員會授權管理競標與評標階段，確保標的預算與技術等各指標表現保持均衡。

◆項目公司

根據新的PPP法律，PPP項目要滿足以下三個條件中的一個：一是通過創建有限責任“項目公司”或私人投資伙伴關系實施；二是由政府實體進行選擇，項目公司完全由私人投資者構成且將項目實施作為唯一目標，沒有政府實體將其作為特殊載體而參與其中；三是直接由未在迪拜設立實體機構的私人投資者執行，具備符合要求的資金與技術能力并能為政府實體提供充足的金融擔保。

◆項目融資

PPP項目通常是通過銀行或金融機構進行融資，并確保通過政府實體的批準。在此情況下，項目公司的將作為融資方并承擔相應的風險與義務。

◆PPP協議

一旦私人投資者被選擇成為政府的合作伙伴，就意味著其需要與政府簽署一份PPP協議，這份協議將包含以下細節與條款：1.工程或服務的屬性與范圍；2.締約雙方的權利和義務；3.產品銷售價格或服務提供方面的考慮，包括價格修改原則等；4.項目公司將采取的環境保護措施；5.政府實體擁有的項目終止權與修改權，以及在項目終止或修改時的補償機制；6.協議期限（通常不得超過30年，除非因公共利益的考量而特別批準的項目延期）（朱穎編譯）

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