那些藏于采購生命周期中的細節（中）

·解析世界銀行《公共采購基準研究2016》·

世界銀行針對77個國家與地區采購系統進行評價分析后發布的《公共采購基準研究2016》有哪些“亮點”

那些藏于采購生命周期中的細節（中）

每年，全球公共采購的總市值約950億美金。其中，發展中國家每年大約會花費8200億美金用于采購工程、貨物與服務，這些開支也許會用于為貧困地區的人們采購谷物糧食，或是為城市搭建輸電網絡，政府采購甚至占據了政府總支出的50%以上。“公共采購在透明且高效的方式運行下，將會顯著改善人們的生活和生存環境。公共采購若能被善用，將會成為經濟發展的強力催化劑，同時會為人們帶來更好的公共服務。”世界銀行全球指標小組負責人 Augusto Lopez-Claros如此評價道。

世界銀行發布的《公共采購基準研究2016》是針對77個國家與地區采購系統進行的評價，從私人部門視角對公共采購整體生命周期進行了研究分析。上期我們著重介紹了各經濟體采購流程中的競標準備與投標環節表現，這期，我們將繼續圍繞評標及合同授予及履約環節進行解讀，以期在公共采購體系未來發展趨勢方面探尋到新的信息。

評標階段

在烏干達的坎帕拉，有一種被稱作boda-boda的摩的，這種交通工具雖然是坎帕拉人出行中躲避交通堵塞的不錯選擇，但因其在道路上缺乏規則，時常會給行人與其他司機帶來困擾。坎帕拉政府有心解決道路擁堵問題，卻又不得不受困于新修道路所需的巨額資金，于是最終決定采購大量交通信號設施，并對這個項目進行招標。

很快，坎帕拉采購機構收到了六份標書，其中就有一家專業生產各種信號燈的企業，這家企業還兼有設計與生產能力，他們對贏得標的有著十足信心。但還是不放心政府是否會將其考慮在內，以及能否被邀請參加開標環節？開評標環節會被記錄在案嗎？帶著這些問題，讓我們一起走近各經濟體的開評標環節。

在采購流程中的第三階段，即評標階段，采購實體會對供應商投標內容進行評估。無論在哪個國家，開評標環節都必須是透明的，尤其是評標環節中對技術參數及其他授予準則的審核都需要符合規則與標準。對很多供應商來說，他們會認為開評標階段是決定其是否能中標的關鍵，倘若該國采購立法環節中未對這些細節加以明確，或采購代理機構在執行中不能保證采購的公開透明，那么供應商很快便會對采購系統、甚至政府誠信喪失信心，最終選擇離開政府采購市場。

為了避免這樣尷尬的情形發生，各國有責任在立法框架中對開評標環節的具體內容進行明確。在世行調查的經濟體中，有半數經濟體會在投標結束后立刻進入開標環節。在玻利維亞，采購實體會針對每個項目進程強制設置時間軸，這個時間軸會為供應商提供包括開標具體時間、地點等信息作為參考；在西班牙，企業有權獲知開標具體日期、時間和地點，但采購機構只是在投標期結束后30天內才會公布這些信息；在馬來西亞，投標人完全不會得知開標發生的具體時間和地點；此外，無論是澳大利亞、牙買加、納米比亞或是瑞士，這些國家均未在立法框架中對公布開標時間及地點進行過明確；在阿富汗、喀麥隆與摩洛哥，競標企業完全不指望采購機構能遵循法律規定，在具體時限內開標。

誰會參與到開標環節？為了確保開標系統的公平透明，所有投標人或其代表有責任參與到這一環節。世行的調查顯示，大多數經濟體允許投標人或其代表參與到開標環節，其中有35個經濟體會將開標環節開放給公眾。在那些采購流程已實現電子化的國家或地區，比如智利、韓國、荷蘭與中國臺灣等，電子化開標過程中無須投標人參與，但投標人可對全程進行監督；在智利，競標企業可收到由信息系統自動發出的電子化開標提示，其中就包括開標日期與具體時間等；當然，無論是在加拿大、中國香港、愛爾蘭、黎巴嫩或是馬來西亞，無論誰回來參與開評標環節，規則框架中都要求對其進行保密。

為了確保評標效率，那些參與需求評估與技術參數起草的采購官員，一般不會被禁止參與到評標環節。在布隆迪與岡比亞，投標人會發現他們的法律嚴格禁止官員參與到采購的初始階段；在意大利，投標人也許會遇到這樣一種情形：那些參與需求評估與技術參數起草的政府官員，會被排除在評標環節外，但評標委員會主席是唯一有權利參與這兩個環節的人。

合同授予與履約階段

消防員經過晝夜奮戰，仍無法徹底撲滅華沙最大公共圖書館的大火，這場火災讓華沙圖書館近半數藏書毀于一旦，不幸中的萬幸，那些典藏古籍還完好無損。華沙政府決定將未被燒毀的藏書轉移，并擴大新圖書館典藏量，購買一大批新書。

在完成這個采購項目的招評標過程后，華沙政府將合同授予了其中一家供應商。這家企業在合同履約前，希望能從官方口中得到有關合同支付等具體細節的確認。他們有幾個問題想迫切知道答案：中標合同公布后會有質疑投訴期嗎？當合同按期履約后，企業會在多長時間收到政府支付？如未按時履約，他們需要繳納罰款嗎？

合同授予一般在采購流程中的最后環節，采購實體會發布中標公告并對供應商的履約情況進行監督，也同時對合同管理及供應商付款方面負責，但事實上，許多采購系統并未將這兩方面納入采購生命周期之中。的確，即便是國際通行的采購模式：諸如WTO修訂的《政府采購協議》（GPA）以及《聯合國示范法》對公共采購方面的規定，均未在合同管理方面提供指導或示范。

事實上，采購實體有責任維持其作為守信且高效的商業伙伴的名譽，尤其在采購的最后環節也不能掉以輕心，對按時履約的供應商應及時支付相關款項。各國立法框架中需要對支付時限加以明確，在采購實體無法按時支付時，應該對履約供應商進行額外補償。的確，財政支付延遲會對私人供應商，尤其是那些現金流比較緊張的中小企業造成嚴重影響。

與此同時，合同的授予過程一定要透明，并且讓其他落選投標人獲知最終的決定。在合同執行前，采購體系中要設置質疑投訴期，方便接收來自落選供應商的意見或是不滿。一旦中標人開始履行合約，采購實體可使用線上系統對支付過程進行管理，并為供應商線上簽約并在線收到付款提供渠道。同時，采購人需要按照法律規定進行合同支付，若未在規定時限內進行支付，則需要對中標供應商進行一定賠償。

質疑投訴期通常發生在中標公告發布后與合同簽約之間，確保未中標供應商有足夠的時間對項目授予情況提出質疑，甚至在質疑投訴后廢標重新采購。對于那些很難終止合同的經濟體來說，這個階段十分重要。根據《聯合國示范法》的規定，質疑投訴期需要長到能經受得住任何來自供應商的考驗，但有又不能干涉到正常采購。根據歐洲法院及WTO《政府采購協議》的規定，質疑投訴期的標準期限不得少于10天，同時，質疑投訴期截止期限需要與采購監管部門重審受理工作同步。

在世行所調查的77個經濟體采購系統中，超過一半的經濟體沒有設置質疑投訴期，或未中標供應商只能在很短的時限內進行投訴。比如，在巴西與尼泊爾，供應商針對采購項目的質疑投訴期為7天，約旦則為4天。在其他一些發達經濟體中，比如美國，甚至不需要質疑投訴期，因為非法授予合同在美國幾乎不存在。

政府采購項目中的付款程序期限也是考驗一個國家或地區采購體系的重要指標，各國財政支付系統在這方面的表現參差不齊。為遵循2014年新修訂的《歐盟公共采購指令》，波蘭中標企業會在工程驗收后收到認證證書或相關文件后的30天內收到政府付款。但在被調查的經濟體中，僅有28個經濟體可在30天內收到付款，其他經濟體的付款期基本都會超過30天。在阿根廷、埃及、危地馬拉、意大利和突尼斯，大多數延遲付款情況的發生是由于采購實體預算吃緊造成的。不僅如此，一些經濟體中的采購實體甚至不會對中標供應商的付款做出期限的承諾，除非在采購合同中有相關付款條款的除外。

在其他一些經濟體，政府采購項目的付款程序甚至會超過30天，這要么是由于管理程序繁瑣冗雜造成的，要么是由于財政預算緊張導致的。在巴林、玻利維亞、喀麥隆、意大利、菲律賓、西班牙、越南、突尼斯、納米比亞、牙買加等國，付款程序甚至超過了60天。

政府付款延遲會對企業，尤其是現金流比較吃緊的中小企業來說造成巨大困擾，但有不少經濟體并未強制采購實體在延遲付款的情形下對供應商進行補償。在被調查的經濟體中，三分之二的經濟體供應商可在政府付款延遲的情況下收到違約補償。當然，各經濟體采購實體發放補償的情形也各有不同。比如在加拿大，這種延遲付款補償可以自動被劃撥到供應商賬戶；而在危地馬拉，企業需要向才歐股實體遞交申請，提醒他們發放相應的補償。

及時在那些延遲付款補償被寫進立法框架的經濟體，在實踐中，近一半的經濟體并不會那么嚴格的遵循條款，這其中甚至包括不少歐盟成員國、中亞國家一級拉丁美洲國家等。在墨西哥，即使供應商未在采購合同規定的付款期限內收到款項，他們也鮮少能真的收到已寫進合同之中的補償。

（朱穎 編譯）

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