那些藏于采購生命周期中的細節（下）

·解析世界銀行《公共采購基準研究2016》·

世界銀行針對77個國家與地區采購系統進行評價分析后發布的《公共采購基準研究2016》有哪些“亮點”

那些藏于采購生命周期中的細節（下）

無論哪個經濟體在撰寫采購改革計劃時，都會將建立完善的投訴機制擺在重要位置。在過去的幾十年前，對于許多國家來說，解決供應商與政府間的紛爭常常需要大費周章，究其原因，也許是因為這些國家能夠接受投訴的獨立監管機構，也許是司法機構的不作為或是立法系統并未涉及相關投訴機制的建立。在那時，供應商很難通過法院來解決與政府間的糾紛，這大大打擊了他們與政府做生意的積極性。

過去這些年，我們可以看到政府采購改革在全世界的密集發生。1995年，波蘭在進行公共采購改革時便引入了投訴機制，隨后不斷擴大監管機構數量。2011年，肯尼亞也在公共采購改革中創建了投訴審查與上訴委員會，并很快將其余的管理審查委員會加以合并，以便全面地解決政府采購中的投訴事宜。而這一切的發生，不斷為供應商對采購程序與采購人的監督提供可能，同時也讓采購系統變得更加透明。

能夠讓企業對公共采購系統更加信任，同時鼓勵他們積極參與公共合同的競爭，意味著政府能購買到價格更具競爭力的貨物與服務，同時競爭也會大大削減供應商串標的可能性。當然，糾紛的解決最好能夠及時有效，事實上，若質疑投訴期過于冗長，無疑會增加政府與供應商雙方的成本。若在權責不清晰且復雜的程序下進行長時間的審查，會在無形中阻止大量潛在供應商，特別是中小企業參加政府采購。

在一些國家，質疑投訴審查機制是獨立于采購程序之外的，而無論出于何種目標建立的爭端解決機制難免會產生內部沖突。比如，決策者若想讓這一機制管理完善且施行過程合規恰當，就無法避免成本的增加并容易延長最終公布結果的時間；而對于那些過分追求效率的政府，就不得不壓縮爭議解決時限。世界銀行在其發布的《公共采購基準研究2016》中，針對77個經濟體投訴與報告機制中的三個領域進行了調查研究：包括投訴與報告機制的實用性，第一層與第二層審查程序。

投訴與報告機制的實用性

在約旦首都阿曼繁華的市中心找到一部還能勉強使用的公共電話并不容易，當然，安曼政府也注意到了這個問題，他們計劃采購一批移動電話充電裝置并對此發布了中標信息。當地一家專門提供移動充電裝置的供應商得知這一消息后便立刻準備競標，但這家企業的法律顧問偶然發現項目評審委員會中的一名成員Kamal先生居然是競爭對手公司主要股東的姐夫，這不得不讓他們懷疑，如果Kamal先生參與項目的評審環節，也許會影響到標的公平性。但當他們想對此發起投訴質疑時，卻不免心生疑問：他們可以在哪里找到政府采購爭端解決機制的相關信息？這些信息可以免費且方便的獲得嗎？法律會讓Kamal先生對相關利益進行解釋并回避評審環節嗎？

為增加透明度，供應商有必要提前知曉他們所要提供的證據及投訴的門道。事實上，政府部門若將投訴質疑環節中供應商需要提交的文件與相關流程信息公布在網站上，會大幅減少雙方的交易成本。對于一個國家來說，真正健全的投訴與報告機制會為投訴方提供多種爭端解決渠道，當投訴方認為案件不適合又采購實體處理時，也可申請由其他獨立審查機構處理。在世行的調查中，僅有少數經濟體僅提供一種監管渠道，大多數經濟體的投訴方都會有多種選擇：比如在波蘭，企業可以向國家上訴法庭進行申訴；在愛爾蘭，投訴方可向最高法院申訴。盡管有多種申訴渠道選擇，一些投訴方還是會首先選擇向采購實體發出質疑。在烏克蘭，投訴方通常會向投訴審查/反壟斷委員會提請申訴，但企業也許只是向采購實體申訴；美國有三個處理此類質疑投訴的渠道，包括采購機構可直接處理投訴案件、聯邦政府責任辦公室（大多數投訴方的選擇） 以及聯邦申訴法院。

為保證采購過程的完整性，上述案例中的Kamal先生的確不該參與到評審環節。事實上，所有采購官員都應主動回避與自身利益相關的采購項目，確保采購程序的公正性，以及采購實體的獨立地位。然而，如果這家企業身在阿塞拜疆、剛果民主共和國、印度尼西亞、新加坡或是坦桑尼亞，則很難通過法律手段保護自身利益，這些國家的法律框架中并未阻止類似Kamal先生這類與采購項目有著利益交織的官員參與到評標環節。

投訴與報告機制中另一個關鍵點在于要有效保護相關人員的身份安全，避免其遭到不懷好意的報復。無論是在智利、馬來西亞、蒙古、尼日利亞或是秘魯，監管機構都會對舉報人身份加以保護，大多數國家也會對參與案件調查與報告的官員身份進行保護，但包括埃及、黎巴嫩、菲律賓、泰國等在內的11個國家則未對舉報人與調查方身份信息采取任何保護措施。

第一層審查程序

在保加利亞首都索菲亞，市政府決定對公交車隊進行更新替換，出于環保與成本的考慮，他們決定重新購置一批柴油與電動這兩類公交。一家能夠生產這兩種公交車的企業對這個標的十分感興趣，但他們發現，競爭對手公司最近雇傭了幾位咨詢師，而這些人此前參與過這個項目的需求評估環節，因此這家企業認為這其中存在著某些利益相關性，并決定向監管部門發起投訴。然而，他們該如何進入質疑投訴程序？這個項目的采購程序會因此暫停嗎？這家企業需要等待多久才能收到投訴結果？

通常情況下，在投訴方發起申訴的第一層審查機構為締約機構、行政管理機構或法院。在世行的調查中，大多數國家都會賦予采購機構首先審查投訴并在可能的情況下妥善解決的權利，雖然這種形式更方便且成本低，卻難免會失去獨立性與公正性。因此，投訴方在選擇審查機構時需要仔細考慮由誰來負責處理投訴案件，以及他們的投訴是否會觸發采購程序暫停，而采購機構會采取哪些補救措施等。

在受理投訴時，締約機構可能會選擇暫停采購以便對投訴進行審核并提出解決之道，但問題的關鍵在于程序要暫停多久？這個時限若太短則不能很好的回應質疑，太長則會影響項目的最終達成。一些經濟體會根據投訴的復雜程度，調整采購暫停期的時限長短，比如，比起采購實體，法院需要更長的時間才能對投訴人進行答復。

在博茲瓦納、厄瓜多爾、匈牙利、蒙古、塞爾維亞、多哥與匈牙利的企業，無論誰提交質疑投訴，采購程序都會立刻中止，但是，在肯尼亞、吉爾吉斯斯坦、秘魯、坦桑尼亞及贊比亞，只有參與競標的供應商才有權發起質疑投訴并中止程序。

通常來說，各國立法框架中會對締約機構投訴處理決定的時限進行說明，可是這與實際的執行情況還是存在一定偏差。各經濟體對這一時限的規定也各有不同，但包括澳大利亞、中國香港、愛爾蘭、約旦在內的12個國家和地區并未對此進行說明。盡管澳大利亞、荷蘭、新西蘭、瑞典和英國都未在立法框架中，對政府機構作出投訴處理決定的時限加以明確，但這些國家的投訴方一般都會在30日內，或最多不超過90日內收到答復，其他未對這一時限進行規定的經濟體，投訴方或許會要等待數月才能收到處理結果，比如智利和墨西哥。

第二層審查程序

喀麥隆首都雅溫得時不時的停電給當地醫院帶來了巨大困擾，雖然醫院里有能夠緊急發電的設備，但通常只能運轉幾個小時。為了應對電力危機，雅溫得政府決定購置一批太陽能設備。這筆采購合同最終授予了一家知名的太陽能設備制造企業，但競爭對手卻認為這家企業雖以低價中標，但提供的產品質量差強人意，而雅溫得政府也會在不久的將來，再一次淘汰這批質量不佳的太陽能電板。

投訴方很快收到了來自采購實體的回應，他們解釋已對項目進行了履約驗收，授予的合同將繼續保留。投訴方對結果不甚滿意，他們計劃重新找尋申訴渠道，但問題在于，新的投訴渠道與之前會有何不同？他們需要聘請律師并為此增加額外成本嗎？這一切的努力真的值得嗎？

當投訴方對第一層審查機構的處理結果不滿意時，尤其當第一層審查結果是出自采購實體的調查時，投訴方有權找到另一個獨立申訴平臺或是法院重新申訴，這個獨立平臺需要有專業人員能公平解決質疑爭端。當然，這也會增加政府成本，即便法院能確保審查的獨立性與判決的最終執行，卻也無法避免這樣的過程會消耗投訴人大量的時間與金錢。但無論怎樣，第二層審查程序都有其存在的必要性。

從效率與透明度的角度考慮，企業有必要知道第二層審查程序及審查機構作出處理決定所需花費的時間。盡管采購系統大多未對此特別規定，但若這一程序進行數月也無結果，則意味著該國的投訴機制不完善，或將直接導致企業出于成本的考量而不愿進入申訴環節。 對于中小企業，質疑投訴程序所消耗的成本當然越少越好。世行的調查顯示，51%的經濟體并未過于加重第二層審查程序的負擔，其成本或是固定的，或因合同價值或申訴平臺與程序的不同而會進行相應調整。

在澳大利亞、巴西、智利、法國、墨西哥、荷蘭、瑞典、韓國與美國，投訴方除了律師費外，無需在第一層審查中承擔其他任何費用；而與此相對應的是，在意大利，企業向Consiglio di Stato申訴的成本約2000-6000歐元，最終的價格取決于合同總價值。事實上，企業最終會發現，他們最常使用的投訴渠道是網絡，他們會通過采購機構和相關法院的網站與其保持聯絡并獲知最后的結果。在巴西、洪都拉斯和秘魯，投訴方也許會通過官方公報獲知監管機構的決議；在玻利維亞，盡管該國立法框架中并未對投訴渠道加以明確，但監管機構會通過新聞、廣播及法院的公告板發布投訴決議；但在撒哈拉以南國家，投訴企業無法從任何渠道得知最終判決。（朱穎編譯）

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