揭開調查報告的面紗

編者按：針對日前中國歐盟商會發布的《中國的公共采購：歐盟企業在中國參與公共采購合同競標的經驗》的報告，有業內專家向本報投稿，進行評析和回應，本報現摘登如下。文章僅代表作者個人觀點。

黃冬如：揭開調查報告的面紗

4月20日，中國歐盟商會發布了該組織研究中國公共采購市場的調查報告——《中國的公共采購：歐盟企業在中國參與公共采購合同競標的經驗》（以下簡稱“報告”），引起了廣泛關注。為盡力真實反映報告事實，筆者從以下幾個方面對該報告進行評析，并對外國在華商會提出幾點建議。

評析■■■

（一） 調查報告背離商會宗旨

作為商會，中國歐盟商會的“分內之事”是，通過總結分析會員的采購招標實際情況、存在問題，為會員提供詳細建議，如中國政府采購與招標投標現狀及特點、行業狀況及投標技巧、發展趨勢及注意問題等。這也是商會的宗旨和職能所在。而報告通篇沒有對會員提供任何應對建議，卻有大量的提給政府的政策建議。這表明報告已背離商會為會員服務的基本宗旨。社會普遍認為，歐盟商會出臺的公共采購調查報告實際上成為歐盟向中國加入WTO《政府采購協定》（GPA）談判施壓的政策性工具，是有其深刻的政治用意的。調查報告雖然表明希望這種“公共采購的討論從一種政治話題引向理性的商業討論”，卻在調查方法、報告內容和公布形式上使用非常規手法。例如調查方法不夠嚴謹且方式單一、調查內容觀點出現常識性錯誤、公布形式上邀請數十家新聞媒體廣而告之。作為一個非營利團體，這份報告的動機或目的讓人不難理解。

（二）調查方法比較簡單隨意

本文不想討論什么調查方法更適合這項調查，但至少認為，西方國家在調查方法使用上注重科學性和實用性是個公認的事實。但這次調查方法的使用存在3方面問題：一是調查方法簡單，使調查報告的客觀性和可信度大打折扣。從報告內容來看，本次調查僅使用訪談和咨詢方式。訪談對象也僅限于幾家公司及幾個公司高層，咨詢對象范圍狹窄。報告沒有調查的基礎數據和調查對象的全面數據，也沒有調查一線部門或投標代表。二是調查方式單一，使報告出現學術性色彩，帶有調查報告與學術的混同性，理論與實踐脫節，容易產生低級錯誤。如調查報告認為，中國“招標權的下放加劇了地方保護主義”，引用的竟然是印度尼西亞的例子。三是調查比較隨意，時間倉促。調查報告大量引用網站數據，大部分顯示查閱時間為2011年4月11日、4月12日。這不僅表明了報告形成的隨意性和倉促性，也突顯了其背后的動機和目的。

（三）調查內容主觀片面

報告既沒有基本調查數據和內容，不全面，也很少有積極或正面的內容，不客觀。調查引用個人談話作為結論，報告內容存在一定片面性或主觀臆斷性。

比如，報告將正常的商業行為曲解為政府政策失當。報告認為，招標地點和方式由最終用戶決定，“招標權的下放導致更高的成本和更低的透明度”；“投標者還須符合這些不同級別和不同類型采購的不同程序和文件要求”。實際上，不管是國外公司還是國內公司，都不可能窮盡所有與之有關的投標業務（它有清晰的市場和區域定位）。是否專注現在業務、是否擴充銷售隊伍，是由公司自身的發展現狀所決定的。而報告卻引用公司談話，產生了這樣一種邏輯：“中國市場機會太大、太多，應該將所有機會都集中，放到我公司面前來。因為你沒有這樣做，所以你有問題。”這是什么邏輯？同樣，報告出現將某公司競標失敗歸咎于公共采購政策不透明等的傾向。

報告對采購目錄的判斷也出現了一些基本常識性錯誤。第一，報告認為，“許多受訪公司都覺得，招標結果是事先都已確定好的”，這是“政府采購目錄的擬定缺乏透明度而導致的不良影響”。顯然，這是明顯的邏輯混亂，是缺乏基本常識理解的錯誤。導致這種錯誤的出現的原因有：一是對目錄的概念、意義和作用根本不了解。二是報告將年度目錄與年度部門預算采購項目目錄等同起來。三是主觀臆斷明顯。目錄透明與否與招標結果事先確定根本沒有必然聯系。第二，對采購目錄的認定主體、執行主體和執行要求都存在基本判斷的錯誤。如，由于某行業沒有進入目錄，由此認為“目錄擬定是‘保護主義’”。但實際上，不論目錄內的集中采購還是目錄外的分散采購，達到一定標準都應符合相關法律的規定，都必須公開透明采購。

報告還曲解了歐盟和中國公共采購的不同。報告僅通過歐盟公共采購的表述，在沒有舉出任何實例或調查依據的情況下，暗指中國公共采購透明度不高。這是明顯的先入為主的觀點。實際上，中國公共采購雖仍處在創始階段，但短短十幾年走過了西方國家幾十年甚至上百年的歷程，科學性、規范性和透明度都大大提高，有的方面甚至還比歐盟的現有實踐先進。如招標文件發布前通過專家論證、邀請供應商提出意見、提前發布網上征集意見、采購評審全程直播或允許供應商旁聽、采購結果公布評分結果及專家名單、實現全程電子化采購等方式。

更為重要的是，報告在某些地方以中國加入GPA的未來標準來評價現在的實踐情況。

建議■■■

沒有調查就沒有發言權，但濫用調查，就是濫用發言權。調查報告動機或目的若處理不當，往往會“搬起石頭砸自己的腳”。要不就是打著調查的幌子，獲取社會噱頭。

對此，筆者就外國在華商會提出如下建議：

一是商會應“放下身段，注重腳下”，更加專注于會員投標采購等實際工作。對公共采購而言，商會是供應商的集合體。商會應該加強對中國公共采購現狀的了解，加強會員投標行為規范和技術培訓與指導，為會員提供良好的溝通協調和服務機制。這是商會工作的根本。二是商會應適應中國公共采購而不是嘗試改變，應理解中國公共采購而不是曲解。從時間跨度看，中國公共采購已取得西方國家無法比擬的顯著成績，這是不可否認的事實。中國公共采購在發展過程中存在問題和矛盾是客觀必然。其問題和矛盾含有歷史性、復雜性、綜合性和頑固性等鮮明特點，其發展完善不可能一蹴而就，也不會隨著商會、西方國家或國際組織的利益訴求而突然發生改變。所以，不能以歐盟、美國或想象的標準去看待正在前進發展過程中的中國事物。商會更需要做的是適應這一新生發展事物并積極主動融合，在融合中取得自身的最大效應。三是持續溝通而不是尋求變通。商會應積極主動，尋求各種辦法，與中央和地方政府甚至基層政府、招標采購主管單位及主體部門、專家研究團體、自身會員等開展溝通。溝通的過程就是學習的過程、發展的過程和尋求盈利機會的過程。這應當成為商會的日常行為，也應當成為其會員的日常行為。
（作者系公共市場與政府采購研究所特聘研究員）

【鏈接】

中國歐盟商會與公共采購工作組

中國歐盟商會成立于2000年，是擁有1600多家駐華歐盟企業、受歐盟委員會和中國政府機構認可的具有廣泛影響力的非營利組織。公共采購工作組于2005年成立，是中國歐盟商會34個工作組之一。其最初目的是關注與中國公共采購及合同簽訂有關的問題，后來演變成為改進中國公共采購程序提供建設性建議的政策性工具。

調查報告的主要內容

中國歐盟商會在2010年下半年，以參與中國公共采購市場競標的外資企業為對象，基于中國政府重視公共采購工作以及中國加入WTO《政府采購協定》（GPA）談判的進展情況展開調查。調查主要通過訪談和咨詢的形式進行。調查目的是為了更好了解中國公共采購（含政府采購與招標投標）運作方式以及面臨的挑戰，并提供建議。調查報告是以中國歐盟商會公共采購工作組為主，在醫療器械工作組、信息與通信技術工作組、可再生能源子工作組、法律工作組以及其他有關人士的協調配合下完成的。

調查報告首先概要介紹了中國公共采購的法律框架。報告對《政府采購法》和《招標投標法》的主要內容及區別作了詳細介紹。并認為“一項招標是受《政府采購法》還是受《招標投標法》管理，將關系到外資企業以何種方式參與競標”。報告還對中國其他有關的法律、中國加入GPA現狀以及歐盟的公共采購法律框架作了分析。報告通過各種數據估算，認為中國公共采購市場整體的價值高達77000億元人民幣（其中政府采購規模為7000億元，招標投標規模為70000億元）。

隨后，調查基于行業反饋探討了一個典型的中國招投標過程，以及在該過程每個環節所面臨的挑戰。這種探討是在《政府采購法》、《招標投標法》以及GPA總體框架下進行的。調查認為，一個典型的招投過程包括最終用戶需求確定，可行性、環境和資金調查，政府審批，選擇代理機構，發布招標采購公告，制作招標文件，評標，授標，申訴等步驟。調查報告分析了每一個步驟存在的問題及挑戰，并提出比較詳細的建議。

調查列舉了醫療器械、信息與通信技術和風電設備3個行業中的供應商在參與政府采購過程中所遇到的具體挑戰。最后，調查提出了具體的改革方案。如確保所有投標者在開標時都能平等地獲得信息、在招標過程中堅持公正透明的評估、謹記公共采購對其他政策領域的影響等。