改革涇與渭

開(kāi)欄的話：當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)制度已步入改革的深化期和發(fā)展的關(guān)鍵期。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，實(shí)踐越是深入，改革越是深化，反映在上層建筑上的交流與碰撞越是激烈和鮮明。不同的知識(shí)結(jié)構(gòu)、理論視角和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都會(huì)造成不同主見(jiàn)、不同觀點(diǎn)的涌現(xiàn)。而中國(guó)政府采購(gòu)思想理論研究只有走包容式發(fā)展的道路，才能形成百家爭(zhēng)芳斗艷的局面，才能更好地從不同方面為改革實(shí)踐提供思想支持和理論借鑒。
作為政府采購(gòu)主流媒體，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》希望通過(guò)“改革涇與渭”欄目的開(kāi)設(shè)，搭建思想交流的平臺(tái)，客觀展現(xiàn)改革實(shí)踐者和理論研究者不同的視野、不同的觀點(diǎn)和不同的價(jià)值判斷，以記憶變革與轉(zhuǎn)型期的思想全貌，激發(fā)更多探索和智慧的火花。
從權(quán)力制衡機(jī)制談集采機(jī)構(gòu)職能市場(chǎng)化
◎ 文  梁戈敏
近日，從《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》看到關(guān)于某市將集采機(jī)構(gòu)職能市場(chǎng)化的報(bào)道，作為政府采購(gòu)業(yè)界的一員，促進(jìn)政府采購(gòu)制度的健康發(fā)展責(zé)無(wú)旁貸，故寫此短文一篇。
筆者認(rèn)為，集采機(jī)構(gòu)職能市場(chǎng)化之舉與人們對(duì)政府采購(gòu)制度的性質(zhì)、集中采購(gòu)組織體制性質(zhì)與功能的認(rèn)識(shí)不足密切相關(guān)。客觀地講，政府采購(gòu)業(yè)界與理論界對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度、集中采購(gòu)制度以及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與功能等基礎(chǔ)問(wèn)題的研究不夠，尚存很大歧見(jiàn)。在此，筆者談?wù)勛约旱挠^點(diǎn)。
政府采購(gòu)制度是政府行政管理的重要內(nèi)容之一
政府采購(gòu)制度屬于政府的行政管理范疇。政府采購(gòu)活動(dòng)是國(guó)家機(jī)關(guān)及其所屬團(tuán)體依法使用公共資源向市場(chǎng)購(gòu)得貨物、工程或服務(wù)的行為。宏觀上，它是一種政府支出活動(dòng)；微觀上，它是政府作為特定主體在市場(chǎng)上的交易行為。在采購(gòu)合同授予前，政府采購(gòu)活動(dòng)主要是圍繞將合同授予誰(shuí)、如何授予等內(nèi)容展開(kāi)的。只有在采購(gòu)合同授予確定后，政府機(jī)關(guān)才正式進(jìn)入市場(chǎng)并成為真正的市場(chǎng)買方。所以政府機(jī)關(guān)為確定采購(gòu)合同的授予（正式進(jìn)入市場(chǎng)前）的活動(dòng)屬于政府部門內(nèi)部的公務(wù)管理活動(dòng)范疇。政府采購(gòu)活動(dòng)（執(zhí)行實(shí)施過(guò)程）實(shí)質(zhì)包含了內(nèi)部行政管理活動(dòng)和市場(chǎng)交易活動(dòng)前后2種不同性質(zhì)的活動(dòng)。以政府采購(gòu)的合同授予為界，合同授予前的活動(dòng)階段屬于政府的行政管理活動(dòng)范疇；合同授予后的政府采購(gòu)活動(dòng)屬于一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)契約活動(dòng)。當(dāng)前政府采購(gòu)制度的管理對(duì)象主要是針對(duì)合同授予前的活動(dòng)的參與主體，因此，政府采購(gòu)制度主要是一項(xiàng)公共行政管理制度。政府采購(gòu)監(jiān)督管理屬于政府內(nèi)部的行政管理與監(jiān)督，行政監(jiān)督是對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)察和督促活動(dòng)，其目的是為了使行政機(jī)關(guān)及其政府采購(gòu)工作人員的政府采購(gòu)公務(wù)活動(dòng)合法、合理，防止公共權(quán)力的濫用，從而保證采購(gòu)活動(dòng)正常開(kāi)展及其功能的實(shí)現(xiàn)。
權(quán)力制衡機(jī)制是行政管理體制改革的方向
政治體制改革的本質(zhì)是制衡權(quán)力，公共行政管理制度作為政治體制改革的重要組成部分，其改革的主要方向也是行政主體間的權(quán)力制衡。十七大四中、五中全會(huì)對(duì)此類改革都有明確的方向性指導(dǎo)意見(jiàn)，溫家寶總理在2010年《政府工作報(bào)告》中對(duì)政府行政管理體制改革提出了“加快建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”的要求。無(wú)疑，政府采購(gòu)制度作為一項(xiàng)公共行政管理制度，制度改革與完善也應(yīng)該和必須朝著形成政府采購(gòu)決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力（公權(quán)）主體之間的制衡關(guān)系，建立政府采購(gòu)權(quán)力制衡機(jī)制的方向邁進(jìn)。
“管采分離”與集中執(zhí)行組織體制符合行政管理體制改革的要求
“管采分離”是十七大政治體制改革的“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離、制衡”精神在政府采購(gòu)中的踐行。姑且不論當(dāng)初建立政府集中采購(gòu)制度的動(dòng)機(jī)是否包含了權(quán)力制衡理念，集中采購(gòu)執(zhí)行組織管理體制的建立所形成的采購(gòu)諸權(quán)力的分離分散現(xiàn)狀，客觀上已經(jīng)在監(jiān)管主體、采購(gòu)人與集采機(jī)構(gòu)之間形成了一定的制衡關(guān)系，隨后的“管采分離”要求更是權(quán)力制衡這一思想的主動(dòng)實(shí)踐。
從權(quán)力分布結(jié)構(gòu)上說(shuō)，“管采分離”與集采機(jī)構(gòu)的執(zhí)行組織體制無(wú)疑是符合權(quán)力制衡這一政府行政管理體制改革的本質(zhì)要求、改革方向和趨勢(shì)的。建立集中采購(gòu)組織體制的本質(zhì)是形成監(jiān)管主體、使用主體與執(zhí)行主體間的分離與制衡關(guān)系?？梢?jiàn)，集中采購(gòu)是形式上的集中，實(shí)質(zhì)上是形成了權(quán)力的分散；分散采購(gòu)則是形式上的分散，本質(zhì)上的權(quán)力集中。而中介代理制實(shí)施機(jī)制，因其以市場(chǎng)的自愿自主原則而形成的雇傭性質(zhì)的委托代理關(guān)系，不可能對(duì)委托方形成制約制衡。所以，集中采購(gòu)職能市場(chǎng)化本質(zhì)上會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的集中。
集采職能市場(chǎng)化與行政管理體制改革的要求不符
政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制以決策、執(zhí)行、監(jiān)督和管理的相互制約、協(xié)調(diào)為原則。建立政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制，需要以科學(xué)的制度結(jié)構(gòu)和組織管理體制等要素為依托?？茖W(xué)的制度結(jié)構(gòu)和組織管理體制要適應(yīng)政府采購(gòu)權(quán)力運(yùn)行活動(dòng)規(guī)律和公共行政權(quán)力活動(dòng)的權(quán)力制衡規(guī)律。顯然，政府采購(gòu)和公共行政管理的權(quán)力制衡規(guī)律對(duì)強(qiáng)制性集中執(zhí)行方法（如法定代理）、嚴(yán)格的管理程序（如采購(gòu)方式審批）以及權(quán)力獨(dú)立的執(zhí)行組織形態(tài)（如集采機(jī)構(gòu)）提出了要求。而集中采購(gòu)職能市場(chǎng)化與上述規(guī)律相悖。
一是集中采購(gòu)職能市場(chǎng)化將公法機(jī)構(gòu)等同于私法機(jī)構(gòu)。即將集采機(jī)構(gòu)的法定代理等同于市場(chǎng)中介的普通委托代理，將集采機(jī)構(gòu)等同于中介代理機(jī)構(gòu)。從經(jīng)濟(jì)理性的角度上說(shuō)，集采機(jī)構(gòu)職能市場(chǎng)化以后，有利于增強(qiáng)監(jiān)管部門與采購(gòu)人擺脫權(quán)力制衡。
二是從理論上說(shuō)，集中采購(gòu)職能市場(chǎng)化違背了集體選擇行動(dòng)的邏輯。即將采購(gòu)人與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定委托代理關(guān)系等同于采購(gòu)人與市場(chǎng)中介代理機(jī)構(gòu)的雇傭關(guān)系。因而，在政府采購(gòu)運(yùn)行的集體行動(dòng)中，公共集體選擇的權(quán)力制衡關(guān)系被市場(chǎng)的雇傭關(guān)系所替代。
三是集中采購(gòu)職能市場(chǎng)化與“管采分離”背道而馳。“管采分離”的本質(zhì)是指政府內(nèi)部職權(quán)（決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)）的分離與重新配置，目的是要實(shí)現(xiàn)制衡。集中采購(gòu)職能市場(chǎng)化是對(duì)這一改革的宗旨與目的的一種誤解。之所以要求“管采分離”，是因?yàn)?ldquo;管采不分”會(huì)導(dǎo)致公權(quán)的濫用。當(dāng)然，理論與實(shí)踐都證明：受到制衡的公權(quán)可以減少權(quán)力濫用。
筆者認(rèn)為，從公共行政管理體制改革的趨勢(shì)與方向的角度上來(lái)看，集中采購(gòu)職能市場(chǎng)化與這種改革背道而馳，有悖于“管采分離”的初衷。顯然，通過(guò)集中采購(gòu)職能市場(chǎng)化，相關(guān)部門可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置上的效用最大化：采購(gòu)人通過(guò)與中介的雇傭關(guān)系實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的再集中；監(jiān)管部門因此減少甚至消除了權(quán)力運(yùn)行中的阻力與制衡。
綜上所述，筆者認(rèn)為，政府要求實(shí)行“管采分離”的目的是為了形成執(zhí)行主體與監(jiān)管主體之間的制衡關(guān)系和權(quán)力制衡機(jī)制。這種制衡關(guān)系的建立，兩個(gè)（或多個(gè)）主體或機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是建立這種權(quán)力制衡關(guān)系的必要前提。“管采分離”及設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織機(jī)制正是政府組織管理體制改革的一個(gè)重要措施，通過(guò)政府采購(gòu)監(jiān)管權(quán)力主體與執(zhí)行實(shí)施主體的分設(shè)來(lái)建立權(quán)力制衡所需要的組織管理體制基礎(chǔ)。沒(méi)有“管采分離”及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織機(jī)制，就不能在監(jiān)管權(quán)與執(zhí)行權(quán)之間形成權(quán)力制衡關(guān)系。雇傭關(guān)系決定市場(chǎng)中介代理不可能對(duì)監(jiān)管主體和采購(gòu)人形成制衡或制約。市場(chǎng)中介代理最終必然是權(quán)力的再集中。
可以預(yù)見(jiàn)，集中采購(gòu)職能市場(chǎng)化將會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)的執(zhí)行與實(shí)施中權(quán)力制衡關(guān)系的缺失。而行政權(quán)力制衡關(guān)系缺失的必然結(jié)果是公權(quán)的濫用。（作者系廣西壯族自治區(qū)政府采購(gòu)中心主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）