為服務類項目采購“診脈”——關于做好服務類政府采購項目的探討（上）
◎ 文  龔云峰
隨著政府采購工作的不斷推進，服務類項目的政府采購范圍和規模也在不斷擴大，2009年，全國服務類項目采購規模已達到了544.2億元，比上年同期增長20%。2010年，財政部已明確將服務外包作為政府采購工作的一項要點。服務類項目越來越需要給予足夠的重視，但如何規范服務類項目的采購，尤其在具體操作方面，國內相關的專題研究還較少。近年來，江蘇省政府采購中心先后組織實施過多個服務類項目，內容涉及物業管理、投資評審、檔案數字化加工、環境影響評價等多項服務，其中有些項目屬于國內首次納入政府采購。筆者總結從事政府采購工作以來所經辦過的各類服務類項目的經驗教訓，希望能拋磚引玉，與政府采購同仁一起探討。
◆招標文件的規范性不夠
江蘇省政府采購中心組織實施的服務類項目大多采用公開招標方式，主要遵循《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（以下簡稱第18號令）進行。第18號令對貨物和服務類項目招標文件應包括的主要內容做出了明確的規定，對照相關規定，服務類項目的招標文件經常會出現下列問題：
一是文件模本亂套用。服務類項目對供應商資格條件、文件內容、合同條款、報價方式等都有自身的要求，一旦套用貨物或工程類項目的招標文件模本，又沒有根據服務類項目的要求進行適當調整，會給人“風馬牛不相及”的感覺。
二是采購需求不明確。有些招標文件中列出的采購需求，不符合招標的要求，不是造成供應商提出詢問或質疑，就是造成供應商根據各自的理解制訂出差異很大的投標方案，導致專家無法進行評審。
三是內容前后不一致。筆者在審核招標文件時，經常發現有自相矛盾的現象，如物業管理項目，前面可能要求對外墻一個季度清洗一次，后面就變成了每月清洗一次。
四是合同條款不完備。有的招標文件中合同條款非常簡單，有點干脆就沒有合同條款，而合同條款是第18號令明確規定的一份招標文件應包括的主要內容。
◆投標的供應商數較少
除財務審計、工程造價、項目監理等市場比較成熟的服務類項目外，許多服務類項目存在滿足招標文件實質性要求的供應商數量達不到法定要求的情形，即便市場上有許多符合招標資質條件的物業管理項目，也會出現只有一兩家供應商投標的現象，造成只能重新組織招標或更改采購方式進行采購。
◆中標供應商老面孔居多
筆者發現，有些服務類項目的供應商成了中標專業戶，尤其是有一定連續性的服務類定點采購項目，如國際機票、保險、印刷等，中標供應商基本上總是幾個老面孔。
◆評審專家的質和量齊缺
與貨物和工程類項目相比，許多服務類項目的評審專家更難以滿足評審的需要：一是有些服務類項目專家庫內沒有對應的類別；二是專家庫內的專家數量極少；三是專家庫內專家不專，一些評審專家根本不具備相關工作的專業經驗。為了保證評審工作能正常進行，有些服務類項目基本采用從庫外選擇性方式確定評審專家。由于采用選擇性方式確定的評審專家名單大多由采購人提供，一些專家與采購人或供應商關系密切，在評審過程中，很難保證其評審的獨立性和公正性。
筆者認為，上述問題的出現主要由于以下原因：
◆招標文件的制作經驗匱乏
我國對貨物和工程類項目實行招投標管理制度已經有較長一段歷史，招標經驗相對比較豐富，相關項目納入政府采購后，對制作招標文件有一定的借鑒價值。但大多數服務類項目以前從未實施過招標，很多項目都屬于首次納入政府采購，對于采購中心經辦人而言，缺乏制作招標文件可借鑒的經驗。
難以套用。目前，采購中心大多都有自己的招標文件模本，但由于服務類項目之間的專業性差距較大，即使有招標文件模本，也僅能套用招標程序，而招標文件中的采購需求、合同條款，不能簡單照搬，必須要由采購人和采購中心根據每個行業服務的內容和特點重新制訂。
無從下手。許多服務類項目的采購人未參加過類似項目的政府采購，不知道如何提出合理的采購需求，采購需求提交到采購中心后，或是漏洞百出，或是過于粗泛，有的干脆由關系密切的供應商代勞，有明顯的傾向性，使采購中心無法直接用于招標文件的制作。同時，采購中心經辦人由于受專業知識和采購經驗的限制，對采購人提出的需求也不知道如何審核和修改。
態度馬虎。個別采購中心經辦人在制作招標文件時，對文件內容審核不認真，造成文件中出現前后矛盾等低級錯誤。
亂設門檻。個別采購人官本位思想嚴重，招標門檻設置過高，服務標準過嚴，片面追求供應商資質條件越高越好、企業規模越大越好，不接受中小企業招標，或給中小企業中標設置一定的障礙，造成有些大企業不愿為采購人服務、中小企業又沒有提供服務的機會。
◆服務類供應商具備特殊性
專業性。每個服務行業基本上都有相關的特殊資質要求，或實行經營許可，或設定從業資格，同時還存在相關的監管機構。如保險有保險業經營許可，由保監會監管；物業管理、印刷、工程造價、評估、審計等都存在相關的許可或資格，造成有些服務類項目只能由取得許可或資格的少數專業供應商參加投標。
壟斷性。有些服務類項目，如特殊行業的咨詢服務、評估服務、可行性研究服務，全國范圍內有資質的供應商不多，省內更少，造成實質上的地區壟斷。有些供應商與政府機關、科研機構、大專院校有密切的聯系，有的直接就是其下屬機構，經費有保障，缺乏市場競爭意識，對政府采購的關注度和積極性不夠。
獨占性。實行經營許可或從業資格的服務類項目，只能由取得許可或資格的供應商參加投標，這些供應商不允許再授權或轉讓其資質給其他供應商投標，這也是服務類項目相對于貨物或工程類項目參加投標供應商少的原因之一。
猜疑性。根據第18號令的規定，服務類項目采用綜合評分法評審時，其價格分值只占總分值比重的10%-30%，報價已經不是中標的主要因素，經常發生報價很低的供應商不能中標的情形，容易被供應商誤解有內定的嫌疑。同時在評分標準的設定時，采購中心經辦人不知道哪些內容應該作為評分項，有時分值設置也不合理，給人以指定供應商的感覺，影響了供應商參加投標的積極性。
◆招標文件的制作缺乏變化
一些采購中心經辦人不認真研究市場的變化，不積極主動對招標文件進行完善，缺乏不斷創新的意識和嚴謹規范的態度，認為只要沒有供應商提出質疑，制訂的招標文件就沒有再改進的必要，結果造成多年來每次招標的招標文件和評審標準都大同小異，供應商一旦中標，在自身經營沒發生意外的情況下，以后基本上每次都能中標，這是造成連續性采購的服務類項目中標人總是老面孔的主要原因。
◆專家庫不能滿足評審需要
目前政府采購評審專家庫的維護、更新、升級速度不夠，不能適應服務類項目范圍和規模不斷擴大的需求：一是分類不合理，造成庫內評審專家不專業，在評審服務類項目時濫竽充數。二是結構不配套，專家庫與每年制訂的集中采購目錄和采購數額標準脫節，造成目錄有項目、庫內沒專家的情況。三是數量未擴充，一些服務類項目的專家庫，多年來一直未補充過新專家，造成參加評審的專家老面孔、老齡化的問題。四是庫外專家缺乏相應的管理制度。目前《政府采購評審專家管理辦法》僅對納入專家庫的評審專家的資格條件、權利義務、使用管理和處罰辦法作出了規定，而對參加政府采購評審的采購人代表、庫外專家缺少監督管理的辦法，造成采購人代表傾向性明顯、庫外專家魚目混珠，對服務類項目評審的負面影響尤其明顯。（作者單位：江蘇省政府采購中心，本文系該中心第一屆案例評審會一等獎作品）