禁止下屬單位投標， 當耶？否耶？

【實務探討】

政府購買服務項目中

禁止下屬單位投標，

當耶？否耶？

■ 汪泳

案情

某省電梯監督抽查項目擬采用單一來源方式采購，單一來源采購對象為該省特種設備研究院。理由為：該項目于屬政府購買公共服務項目，電梯監督抽查工作是城市公共安全工作的重要組成部分，由于其特殊性和專業性，對供應商有著極高的要求。該省特種設備研究院的資質和綜合實力能夠滿足本項目的各項要求，且是本地唯一的大型檢測機構。

項目發布公告后，收到兩家公司的舉報。甲公司舉報稱，省特種設備研究院應回避本次采購活動。理由主要有兩點：一是省研究院為采購人下屬的事業單位，同時是采購人的二級預算單位，難以保證政府采購活動公平進行，且采購人在類似項目中已明確作出被檢舉人不得參與投標的規定。二是本項目招標文件中的“電梯制造安裝質量監督抽查項目”的檢驗內容與省研究院有直接利害關系。項目采購內容之一就是對“電梯制造安裝質量”進行監督抽查，而省研究院是當地唯一一家電梯監督檢驗機構。乙公司舉報稱，省研究院不得作為單一來源供應商，理由主要有四點：一是擬定供應商不具備唯一性；二是采購人和省研究院之間存在上下級關系，應當回避；三是該省所有電梯的監督檢驗工作原本就由省研究院負責，現抽查工作又交由其負責，省研究院既當“裁判員”又當“運動員”；四是投標人限定本地單位，違反了國家法律和政策規定，屬于典型的地方保護主義。

分析

本案中，省研究院與采購人的關系是否屬于法定回避情形？其參與了前期項目法定檢驗，能否參與后期監督抽查？是否有地方保護主義之嫌？根據政府采購法律法規規定及政府購買服務政策要求，筆者試作分析如下。

首先，《政府采購法》第十二條第一款明確，“在政府采購活動中，采購人員及相關人員與供應商有利害關系的，必須回避。供應商認為采購人員及相關人員與其他供應商有利害關系的，可以申請回避……”。《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）第九條明確了采購人員及相關人員與供應商存在利害關系的幾種情形，即：參加采購活動前3年內與供應商存在勞動關系；參加采購活動前3年內擔任供應商的董事、監事；參加采購活動前3年內是供應商的控股股東或者實際控制人；與供應商的法定代表人或者負責人有夫妻、直系血親、三代以內旁系血親或者近姻親關系；與供應商有其他可能影響政府采購活動公平、公正進行的關系。

本案中，省研究院系采購人的下屬事業單位，雙方存在隸屬關系，是否應回避？筆者認為，該問題沒有任何法理依據。按照中央改革的要求，二類事業單位經費來源從以直接撥款為主到以購買服務為主，是一個巨大的成就。如果相關單位如該省國資、交通、規劃國土、衛生、防疫、環保等部門下屬事業單位均必須回避當地的政府采購活動，事業單位分類改革的基礎也就成了空中樓閣，違背了我國政府購買公共服務的改革初衷。

其次，省研究院參與了前期項目法定檢驗，能否“自己抽查自己”？

《條例》第十八條規定，單位負責人為同一人或者存在直接控股、管理關系的不同供應商，不得參加同一合同項下的政府采購活動。除單一來源采購項目外，為采購項目提供整體設計、規范編制或者項目管理、監理、檢測等服務的供應商，不得再參加該采購項目的其他采購活動。一般而言，若供應商已參加了本項目采購內容之一的“電梯制造安裝檢驗”，該行為應屬于為采購項目提供“檢測等服務”，如果再參加“電梯制造安裝”監督抽查工作，就會存在項目的“檢測等服務”和對“檢測等服務”進行抽檢監督的提供者都為同一供應商的問題。

不過，值得注意的是，財政部《關于〈政府采購法實施條例〉第十八條第二款法律適用的函》（財辦庫〔2015〕295號）以及《〈政府采購法實施條例〉釋義》對第十八條第二款的法律適用問題有著明確闡述：《條例》第十八條第二款中的“其他采購活動”指為采購項目提供整體設計、規范編制和項目管理、監理、檢測等服務之外的采購活動。該條款的立法本意是：為采購項目提供整體設計、規范編制服務的供應商與其他供應商不是處于同等條件下的競爭，違反了公平競爭的原則。但是其中的“其他”，不應包括為該項目提供整體設計、規范編制或者項目管理、監理、檢測等服務內容。因此，做了前期規劃設計的供應商，再去做監理，反而更有利于整個項目合理按照當時設計的程序、流程去走。

《條例》第十八條第二款還對單一來源采購項目作了例外規定，即在采用單一來源方式的情況下，為采購項目提供整體設計、規范編制等服務的供應商，可以參加該采購項目的其他采購活動。本案中，省研究院作為單一來源采購項目供應商，完全可以為采購項目提供包括前期設計、中期管理、后期檢測、期后檢查等全流程服務。

再次，關于將省研究院作為政府采購供應商是否屬于地方保護的問題，筆者認為，該項目并非公開招標項目，也并非必須允許企業作為供應商參與競爭的項目，不存在本地保護的問題。

最后，省研究院作為省級唯一的綜合性檢測機構和為政府提供公共服務項目的事業單位，可否作為單一來源供應商？根據《政府采購法》第三十一條、《條例》第二十七條，公共服務項目具有特殊要求的，可以進行單一來源采購。按照黨中央、國務院關于大力推進政府購買公共服務改革的政策要求，之前主要由事業單位提供的公共服務項目，可以逐步由政府直接撥款轉為單一來源采購（財政部門依法審批后執行），如果條件成熟，也可以采取公開招標采購方式。在事業單位提供公共服務的前提下，單一來源公共服務項目的供應商具有充分的實力和競爭力，不需要具有唯一性。不僅如此，按照相關部委要求，轉企事業單位如當前實力較弱，在公開招標采購中無法與其他社會組織競爭，也可以考慮過渡期內進行單一來源采購，以增強相關單位承接能力。

故筆者認為，舉報人曲解了法規規定，省研究院在本項目政府采購活動中不僅不存在應當回避的情形，而且根據政府購買服務有關政策要求，經財政部門審批，可直接作為單一來源采購的供應商。有關行政主管部門應積極支持公益二類事業單位參與政府購買服務項目，更好地增強事業單位的活力和公共服務能力，促進事業單位分類改革和轉型發展。

綜上，如果該公共服務項目不履行政府采購程序，直接委托給事業單位，則屬于規避公開招標，違反《政府采購法》相關規定；如果該項目直接將預算撥付給省研究院，則嚴重違背中央事業單位分類改革的方向和要求，是改革的倒退。該項目在一定期限內采取單一來源采購方式并逐步推進競爭性采購，完全符合政府采購法律法規和中央事業單位分類改革的規定和要求。

（作者單位：深圳市財政委政府采購辦公室）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。