提升服務效能 防范合同風險

提升服務效能 防范合同風險

——中國人民銀行服務類采購合同“一簽三年”的探索實踐

■ 劉長青 陳穎

政府采購合同“一簽三年”，是指對于部分特定的服務類項目，在預算可以保證的前提下，采購人可以簽訂不超過三年履行期限的政府采購合同。這是近年來我國政府采購管理部門針對政府采購服務類項目推出的創新舉措。中國人民銀行集中采購中心（以下簡稱“采購中心”）作為部門集中采購機構，具有采購實施機構和采購人的雙重身份，對服務類采購項目合同“一簽三年”工作的落實特別重視，歷時數月深入調研，創新實踐，取得了一定成果。

政策依據

黨的十八屆三中全會以來，在政府職能轉變、經濟體制轉軌和社會加快轉型的大背景下，政府向社會購買服務已成為處理政府與市場、政府與社會關系，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要改革舉措。2014年年底，財政部下發《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》（財庫〔2014〕37號，以下簡稱《通知》），按照“方式靈活、程序簡便、競爭有序、結果評價”的原則，將政府采購服務進行了分類管理，鼓勵合同類型創新，細化了履約管理，清晰了績效評價的內容及運用。其中，關于合同的形式提出了對特定項目可適當延長采購期限的框架構想，即“采購需求具有相對固定性、延續性且價格變化幅度小的服務項目，在年度預算能保障的前提下，采購人可以簽訂不超過三年履行期限的政府采購合同”。該項規定成為采購中心落實服務類項目采購合同“一簽三年”的政策依據。

2016年，財政部在“政府采購信息管理系統”的采購申請表欄項目起始年度中，增加了“一簽三年”信息錄入選項（備案）。會計財務司作為人民銀行預算和集中采購主管部門，也開始推動人民銀行總行服務類采購項目合同“一簽三年”政策的落實。

采購中心對內的角色定位是專業采購機構，對外的角色定位是采購人，即受最終用戶（需求編制部門）委托，作為甲方與中標（成交）供應商簽署合同，承擔著一定的合同履約管理職責。服務類采購項目合同“一簽三年”作為一項創新舉措，涉及最終用戶、指定用戶（具體使用部門）、預算管理等多個部門，服務需求復雜?；诖?，采購中心本著“遵循政策，謹慎推進”的原則進行了探索實踐。

執行情況

一是調查研究，落實政策。半年來，采購中心通過現場調研、電話溝通等方式，了解借鑒現階段中央國家機關采購中心、地方政府采購中心、金融機構采購部門的做法，對《通知》中有關政策進行了進一步的剖析。

第一，預算保證是前提。政府采購是財政預算執行的重要渠道，長期以來根據批復預算采購是政府采購執行的前提，“一簽三年”實際上一次性采購三年的服務，而財政預算批復一年一批，故在第一年實施采購時，需要財務主管部門對第二年、第三年的采購給出預算計劃。然而對于后兩年的不確定性，需要在合同設計中給予充分考慮。第二，適用條件是基礎。需求相對固定、服務延續性、價格變化幅度小是采用此模式需同時具備的三個必要條件，如果每年需求變化較大、市場價格變化幅度大，即使滿足延續性要求，也不適用此模式。

在政策理解中，“需求相對固定”較難把握。根據人民銀行項目服務地域范圍廣、用戶層級多的特點，采購中心將其進一步細化為：規定采購需求中三年服務標準及驗收必須固定；服務地點可以在一定區域內變化；服務數量在一定比例內浮動。經過與采購主管部門及各大主要用戶的溝通解釋，針對以往總行年年采購、年年報財政部審批的一些內容相同的服務類重大項目（預算500萬元以上），今年納入“一簽三年”模式適用范圍。

二是合同創新，防范風險。負責合同驗收的最終用戶對“一簽三年”項目采購提高采購效率、減少重復性勞動大加贊賞，但對中標（成交）供應商能否保證長達三年的服務滿足合同要求存在顧慮。采購中心針對用戶顧慮及后兩年數量、預算批復可能具有不確定性的問題，提出了“采購協議+3個約定合同”的簽約模式加以解決，即在三年服務單價不變的前提下，每年服務數量及金額可以在一定范圍內變化。具體做法為：簽訂采購協議約定，服務期限為三年；乙方繳納第一年中標總金額一定比例（不超過10%）的履約保證金（有效期為三年）；乙方承諾在服務期限內鎖定服務單價不變；甲方承諾服務需求內容不變，約定服務區域不變，后兩年數量服務及合同總金額控制在第一年基數上下10%（目前暫定）內調節。

第一年約定合同，采購中心根據采購協議及第一年采購總價，與乙方簽訂。第二年（第三年）的約定合同，采購中心依據采購協議、當年預算批復材料、上一年履約情況（乙方必須滿足合同約定）與乙方簽訂，合同金額依據每年新的服務數量及項目采購協議鎖定的服務中標單價核算計算而成。每個約定合同履行期限為一年。

如此設計，一是滿足需求，由于后兩年服務數量會變化，在鎖定單價的前提下，每年簽訂約定合同可確保合同金額的準確性，保證合同關鍵條款嚴謹，利于各方履約。二是防范政策風險。采購協議的服務期限較長，在此期間，國家政策或預算存在變化的可能性，故雙方在采購協議中約定，如遇國家政策調整或預算未批復的情形，甲方可以終止采購協議。即，服務期內如遇政策變化，可不再簽署后續的約定合同，以處理好變與不變的關系，防范因政策原因不能簽署后續合同的風險。三是管控乙方履約質量。首先，在采購協議中約定，若乙方嚴重地不按照合同約定履約且拒不糾正，甲方可以終止采購協議，不再簽署后續約定合同。其次，合同分期簽訂前，需要驗收部門（最終用戶、指定用戶）對乙方上一期的服務質量進行評估，這一程序設置可促使乙方提供優質服務，有利于較長服務期內履約質量的管控，實現“物有所值”的采購目標。

三是環環相扣，把握關鍵。政府采購合同是采購結果的體現，如何讓潛在供應商了解“一簽三年”政策，了解新的合同簽訂模式，需要各采購執行環節聯動配合。在采購需求符合“一簽三年”要求的前提下，采購中心把握了幾個關鍵節點：一是名稱明確，項目名稱中含“20**年-20**年”的字樣，如“中國人民銀行**系統維保服務（2016年-2018年）采購項目”。二是預算安排，財務部門明確給出第一年的采購預算以及后兩年計劃安排的金額。三是“廣而告之”。在招標（談判）中，首先，告知潛在供應商預算是一年的，采購的服務是三年的（第一年可以確定，后兩年可在第一年的基數上上下浮動10%）。其次，告知潛在供應商整套合同草案（采購協議+約定合同）。四是報價細化，在招標（談判）中要求潛在供應商按照約定格式，分別報出服務單價（有效期三年）及第一年的總價。專家評審時，對上述兩報價綜合審議，推薦中標（成交）供應商。五是在具有法律效益的中標（成交）通知書中，明確服務期限為三年，同時明確第一年的中標（成交）金額，且后兩年的服務單價不變，總金額可在第一年的基數上上下浮動10%。

通過各環節聯動配合，雖然第一年采購時，最終用戶給出需求服務數量是一年的，但是后兩年單價有專家組評定認可，且后兩年的變化比例具有法律效益，后兩年的預算也已列入財務部門計劃，據此簽訂的“采購協議+3個約定合同”，符合政府采購有關政策。

根據人民銀行項目需求特點，采購中心設計了貨金機具類服務、信息化系統軟（硬）件服務、技術崗位外包服務等項目的“一簽三年”合同模板，涉及10余個項目，第一年約定合同金額累計近3億元，現已全面進入合同履行階段。

經驗啟示

良性互動保障任務完成。對于新的政策，參與各方都存在實踐、認識、再實踐、再認識的過程。順利推進實施服務類采購項目合同“一簽三年”的新模式，良好的溝通是關鍵。對遇到的問題，采購中心認真細致剖析緣由，接納好的意見建議，耐心解釋不能采納的意見，通過領導大力協調，促進采購中心內部各環節通力配合；通過會議、培訓等方式宣傳講解溝通，得到財務部門、用戶的理解與支持；通過日常輔導為項目潛在供應商答疑解惑。采購參與各方的通力協作，保證了此項工作的順利實施。

與時俱進提高合同可控性。甲方按照合同約定根據履約不同階段，按比例向乙方支付合同款，乙方根據第一年合同金額繳納一定比例的履約保證金。根據合同約定，合同金額支付主體是最終用戶（指定用戶），履約保證金由采購中心收取。實踐證明，服務類項目收取一定比例的履約保證金，有利于促進乙方按照合同約定履約，有利于在合同執行糾紛處理，有利于提高合同的可控性。在“一簽三年”項目單一來源談判過程中，有供應商強勢提出降低履約保證金收取比例并提高首付款比例的要求，一度使談判陷入僵局，各方通力協調才得以順利解決。如何統籌兼顧履約保證金繳納比例、合同付款比例、市場情況、供應商經濟承受力及履約管理之間的關系，如何科學、合理設定有關條款，采購中心仍需繼續探索。

（作者單位：中國人民銀行集中采購中心履約管理處）

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