規范貨物服務招投標行為的新起點

【聚焦87號令】

規范貨物服務招投標行為的新起點

■ 黃民錦

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令，以下簡稱18號令）自2004年頒布實施以來，已有13個年頭，其立法理念、立法技術、責任分配等諸方面已逐漸不適應時代發展的需要。近日，財政部公布修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱87號令），系統總結政府采購的豐富實踐，吸納了實務操作中的有效做法，對18號令進行了大幅修改完善，尤其注重與上位法的銜接和協調，加重了采購人的法律責任，注重供應商的權利保護，細化了信息披露要求，可謂政府采購實踐創新、理念創新、制度創新的成果。

簡化了采購人自行組織招標活動的條件。根據87號令，采購人自行組織招標活動，應滿足兩項要求：有編制招標文件、組織招標的能力和條件；有與采購項目專業相適應的專業人員。可見，87號令刪除了18號令第十二條采購人應具有獨立承擔民事責任的能力、采購人員經過省級以上財政部門組織的政府采購培訓等要求，不僅符合簡政放權、放管服的改革精神，也契合了《民法總則》關于民事主體的定義。

強化了采購人的主體責任。主要體現為：87號令第六條明確，采購人應建立健全內部控制制度，并明確了采購人在編制采購預算、實施采購計劃、履約驗收各個環節的職責。第十條規定采購人應對采購標的市場技術和服務水平、供應、價格等情況進行市場調查，根據市場調查情況、資產配置標準等科學、合理地確定采購需求，進行價格測算。在此基礎上，第十二條又進一步明確，采購人可以在采購預算額度內合理設定最高限價，但不得設定最低限價。第十七條要求采購人不得將注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅總額等規模條件作為資格要求或者評分因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或歧視性待遇。

將實踐中的成功經驗升華為法條。87號令第二十二條明確了要求提供樣品的情形，同時規定，如確需提供樣品，應當在招標文件中提出具體要求，解決了實務操作中不加區別、隨意提出樣品要求導致評審主觀因素增加，爭議案件不斷的突出問題。第三十九條要求采購人或代理機構對開標、評標現場活動進行全程錄音錄像，錄音錄像應清晰可辨；第七十八條對未按規定對開標、評標現場活動進行全程錄音錄像、未妥善保存采購文件的情形作出處罰規定。如此可以有效解決爭議案件的調查取證時，采購代理機構以設備損壞、錄像資料不全、錄像模糊為由拒絕提供的問題。

細化了操作要求。細節決定采購活動成敗。與18號令相比，87號令在細化操作要求方面表現在：其一，第二十條在招標文件內容中規定了擬簽訂的合同文本，與18號令規定的“合同主要條款及合同簽訂方式要求”相比更為明確、具體。第七十一條規定，采購人與中標人簽訂的合同不得對招標文件確定的事項和中標人投標文件作實質性修改，第七十二條明確了采購合同的要素。在政府采購合同范本正式頒布實施前，不失為一種有效的過渡方式。其二，第二十五條規定，招標文件、資格預審文件的內容不得違反法律、行政法規、強制性標準、政府采購政策或者違反公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則，與18號令第二十一條“招標文件規定的各項技術標準應當符合國家強制性標準”相比，規定更為嚴密、豐富。采購實踐中，尤其是PPP等新模式中，采購人更多強調社會資本方的實力，將國家已明令取消的行政許可事項作為資格預審條件的案例并不鮮見，甚至演變成行業慣例，本條可有效解決這一問題。

明確了實踐中各種爭議的處理。如，因采購項目屬性界定不清導致采購方式運用不當的情形，尤其是既有貨物又有服務的混合型采購項目，采購方式運用不甚規范。以選舉計票服務采購項目為例，各地的做法五花八門，既有采用競爭性談判方式的，也有采用競爭性磋商方式的，亦有單一來源采購的。87號令第七條規定，采購人應按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定項目屬性，按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定，明確了這一爭議的解決辦法。87號令還取消了18號令第三十八條“財政部門及有關部門可以視情況到現場監督開標活動”的規定。財政部門是否具備現場監標權？如何監標？此前一直爭議頗多，個別省份的財政部門還制定了政府采購開標評標現場監督管理辦法。根據公法“法無授權不可為”的原則，這一爭議不再存在了，部分地區的開評標現場監督管理辦法也應作出相應調整。

法律責任更清晰。18號令“法律責任”一章共設17條，87號令僅設6條，條目雖然有所減少，但層次分明、責任明確。一是將采購人的法律責任專設一條（第七十七條），改變了18號令將采購人、采購代理機構并列，責任難以區分的情形。二是將上位法及相關行政法規已有的規定予以刪除，更為簡潔明了。如刪除了18號令的第七十四條、第七十七條、第七十八條、第七十九條、第八十三條、第八十四條等。三是增設了財政部門工作人員存在懶政怠政、違法違紀的責任追究規定。

注重與其他法律法規的協調統一。如，87號令第一條立法依據增加了《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》），與《條例》作了銜接。具體內容上也嚴格遵循《條例》，將評標辦法調整為最低評標法和綜合評分法兩種，刪除了18號令中的性價比法。第八十二條對財政部門違法違紀行為予以處罰的法律依據，與公務員法、行政監察法相銜接。

良法是善治的前提，但僅有法可依還遠遠不夠，更重要的是政府采購各方當事人要深入學習貫徹法律法規，學好、用好87號令。惟其如此，才能彰顯修法的價值。

（作者單位：廣西壯族自治區財政廳）

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