推動高質(zhì)量發(fā)展視角下的政采績效管理

【專家視角】

推動高質(zhì)量發(fā)展視角下的政采績效管理

■ 章輝

黨的十九大報告作出“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的重大判斷，并明確提出“全面實施績效管理”的要求。2017年中央經(jīng)濟工作會議又進(jìn)一步指出，“推動高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求”，并提出要加快形成包括指標(biāo)體系、績效評價在內(nèi)的一系列推動高質(zhì)量發(fā)展的有效措施。筆者認(rèn)為，政府采購作為政府預(yù)算的執(zhí)行，是政府預(yù)算的重要組成部分，其必然是“全面實施績效管理”的題中之義。同時，政府采購績效管理不僅要立足于我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段這一現(xiàn)實背景，而且要服務(wù)于推動高質(zhì)量發(fā)展的需要。

政府采購功能是由調(diào)控功能、效率功能、協(xié)調(diào)功能和規(guī)范功能組成的功能體系，且每一功能又有著不同的實現(xiàn)形式。具體而言，調(diào)控功能的實現(xiàn)形式包括：增加就業(yè)、維護(hù)社會公共利益、扶持中小企業(yè)、穩(wěn)定物價、促進(jìn)民族經(jīng)濟發(fā)展、激勵自主創(chuàng)新等；效率功能的實現(xiàn)形式則體現(xiàn)在提高采購資金的使用效益；協(xié)調(diào)功能的實現(xiàn)形式主要有：協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、協(xié)調(diào)區(qū)域與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、協(xié)調(diào)貿(mào)易摩擦等；規(guī)范功能的實現(xiàn)形式則表現(xiàn)為：規(guī)范政府行為與促進(jìn)廉政建設(shè)、規(guī)范市場體系等。顯然，如果僅僅基于其中某一功能評判政府采購效果，都會對政府采購產(chǎn)生誤判，也不利于政府采購制度的健全與完善。

中央經(jīng)濟工作會議提出，要圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，做好深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等8項重點工作。事實上，推動高質(zhì)量發(fā)展的8項重點工作都可以讓政府采購這一政策杠桿參與其中。但能否讓政府采購政策杠桿發(fā)揮實效，則需要在政府采購績效管理中全面明確其政策屬性。

政府采購績效管理的指標(biāo)設(shè)計要服務(wù)于推動高質(zhì)量發(fā)展的需要。推動高質(zhì)量發(fā)展，是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求，也是遵循經(jīng)濟規(guī)律發(fā)展的必然要求。政府采購政策功能能否體現(xiàn)這些“必然要求”，政府采購績效管理的指標(biāo)設(shè)計則是“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”。因此，政府采購績效管理的指標(biāo)設(shè)計要服務(wù)于推動高質(zhì)量發(fā)展的需要。

筆者認(rèn)為，政府采購績效管理的指標(biāo)設(shè)計應(yīng)遵循三個方面的思路：指標(biāo)框架要體現(xiàn)政策評價的特點和要求、指標(biāo)設(shè)計需要反映指標(biāo)框架的內(nèi)在關(guān)聯(lián)并指向政策效果、評價指標(biāo)要做到全面性和可操作性的統(tǒng)一。

從指標(biāo)框架來說，政府采購績效管理的評價指標(biāo)要體現(xiàn)政策屬性，即評價指標(biāo)應(yīng)是由政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出、政策效果以及政策持續(xù)等“板塊”構(gòu)成的具有因果關(guān)系的結(jié)構(gòu)體系，這也是政府采購績效管理不同于財政項目支出績效管理的地方。以政策效果板塊為例，其指向政策產(chǎn)出的質(zhì)量，反映政策投入是否有效，政策實施是否必要，政策產(chǎn)出是否達(dá)到既定目標(biāo)。

指標(biāo)框架只是搭建了指標(biāo)體系的板塊，完善的指標(biāo)體系還需要通過具體的指標(biāo)來充實和體現(xiàn)。這些指標(biāo)的選取要遵循指標(biāo)框架的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并能指向政策效果。具體來說，可以將政府采購績效管理評價指標(biāo)歸為四類屬性，分別是經(jīng)濟性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)和公平性指標(biāo)。

政府采購績效管理的評價指標(biāo)首先要具有全面性。這就要求指標(biāo)體系盡可能地全面覆蓋政策功能的所有指向，能反映政策的方方面面。作為一項政策，其預(yù)期目標(biāo)是多方面的，如果評價指標(biāo)只能反映其中部分政策內(nèi)容，則評價結(jié)果必然是“只見樹木不見森林”，評價結(jié)論也缺乏客觀性和公正性。其次，評價指標(biāo)還須具有可操作性。這就要求指標(biāo)數(shù)據(jù)具有可獲得性，要求能夠通過資料查閱、問卷調(diào)查、訪談等方式多方面采集到指標(biāo)數(shù)據(jù)。指標(biāo)要盡可能量化，避免評價時的主觀隨意性。

（作者系上海國家會計學(xué)院政府采購與績效管理研究中心）

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