推動高質量發展視角下的政采績效管理

【專家視角】

推動高質量發展視角下的政采績效管理

■ 章輝

黨的十九大報告作出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”的重大判斷，并明確提出“全面實施績效管理”的要求。2017年中央經濟工作會議又進一步指出，“推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求”，并提出要加快形成包括指標體系、績效評價在內的一系列推動高質量發展的有效措施。筆者認為，政府采購作為政府預算的執行，是政府預算的重要組成部分，其必然是“全面實施績效管理”的題中之義。同時，政府采購績效管理不僅要立足于我國經濟轉向高質量發展階段這一現實背景，而且要服務于推動高質量發展的需要。

政府采購功能是由調控功能、效率功能、協調功能和規范功能組成的功能體系，且每一功能又有著不同的實現形式。具體而言，調控功能的實現形式包括：增加就業、維護社會公共利益、扶持中小企業、穩定物價、促進民族經濟發展、激勵自主創新等；效率功能的實現形式則體現在提高采購資金的使用效益；協調功能的實現形式主要有：協調經濟發展與環境保護、協調區域與產業的發展、協調貿易摩擦等；規范功能的實現形式則表現為：規范政府行為與促進廉政建設、規范市場體系等。顯然，如果僅僅基于其中某一功能評判政府采購效果，都會對政府采購產生誤判，也不利于政府采購制度的健全與完善。

中央經濟工作會議提出，要圍繞推動高質量發展，做好深化供給側結構性改革等8項重點工作。事實上，推動高質量發展的8項重點工作都可以讓政府采購這一政策杠桿參與其中。但能否讓政府采購政策杠桿發揮實效，則需要在政府采購績效管理中全面明確其政策屬性。

政府采購績效管理的指標設計要服務于推動高質量發展的需要。推動高質量發展，是保持經濟持續健康發展的必然要求，是適應我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的必然要求，也是遵循經濟規律發展的必然要求。政府采購政策功能能否體現這些“必然要求”，政府采購績效管理的指標設計則是“指揮棒”和“風向標”。因此，政府采購績效管理的指標設計要服務于推動高質量發展的需要。

筆者認為，政府采購績效管理的指標設計應遵循三個方面的思路：指標框架要體現政策評價的特點和要求、指標設計需要反映指標框架的內在關聯并指向政策效果、評價指標要做到全面性和可操作性的統一。

從指標框架來說，政府采購績效管理的評價指標要體現政策屬性，即評價指標應是由政策投入、政策執行、政策產出、政策效果以及政策持續等“板塊”構成的具有因果關系的結構體系，這也是政府采購績效管理不同于財政項目支出績效管理的地方。以政策效果板塊為例，其指向政策產出的質量，反映政策投入是否有效，政策實施是否必要，政策產出是否達到既定目標。

指標框架只是搭建了指標體系的板塊，完善的指標體系還需要通過具體的指標來充實和體現。這些指標的選取要遵循指標框架的內在關聯，并能指向政策效果。具體來說，可以將政府采購績效管理評價指標歸為四類屬性，分別是經濟性指標、效率性指標、有效性指標和公平性指標。

政府采購績效管理的評價指標首先要具有全面性。這就要求指標體系盡可能地全面覆蓋政策功能的所有指向，能反映政策的方方面面。作為一項政策，其預期目標是多方面的，如果評價指標只能反映其中部分政策內容，則評價結果必然是“只見樹木不見森林”，評價結論也缺乏客觀性和公正性。其次，評價指標還須具有可操作性。這就要求指標數據具有可獲得性，要求能夠通過資料查閱、問卷調查、訪談等方式多方面采集到指標數據。指標要盡可能量化，避免評價時的主觀隨意性。

（作者系上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心）

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