徐州規范推進PPP模式運作

徐州規范推進PPP模式運作

截至目前，該市市本級已有27個PPP項目成功落地，落地項目總投資752.65億元，吸引社會資本投入163億元，涉及能源、交通運輸、水利建設、市政工程、城鎮綜合開發、教育、文化等多個領域

■ 孫曉強

近年來，國家和江蘇省財政部門在公共服務領域大力推進PPP模式。對此，徐州市委、市政府高度重視，市財政局會同有關部門，積極研究探索，打破傳統BT、BOT、ROT等模式，按照物有所值、財政承受能力等，建立PPP項目績效考核、中期調價、利益共享和風險分擔機制，打造了一批可示范、可推廣的PPP項目。截至目前，市級27個PPP項目成功落地，其中民營企業中標11個，占44%。落地項目總投資752.65億元，吸引社會資本方資本金投入163億元，涉及能源、交通運輸、水利建設、市政工程、城鎮綜合開發、教育、文化等領域。

注重創新 打造標桿

成功落地全省第一單PPP項目。2014年7月，徐州市餐廚廢棄物處置項目入選首批省級PPP項目庫，成為15個江蘇首批PPP試點項目之一。市財政局、市城管局組成PPP工作組，迅速完成咨詢單位比選，通過對項目背景、邊界條件、財務分析等方面的研究，從政府和社會資本雙重角度審慎評估PPP運作的可行性。2015年7月，在省級政府采購平臺開標選定社會資本方，成為全省第一單按照規范化程序落地的PPP項目。

首創軌道交通“網運分離”模式。軌道交通項目分為建設養護和組合運營兩個階段，分別采取PPP模式運作。建設階段采取“合作投資+建設養護績效考核”模式，組合運營階段采用“多元投資+使用者付費+政府監管補貼”模式。設立軌道交通建設發展專項資金，從一般公共預算收入、土地出讓收入、開發配套費、軌道建設繳納稅金地方留成等多方面籌集，有效保障項目資本金、建設運營補貼資金來源。創造性引入“持續經營、融資延續”理念，降低政府可行性缺口補助，解決軌道交通資產壽命與PPP合作周期的錯配關系。軌道交通1號線為財政部首批示范江蘇省第一單落地項目；2016年2月，全國第一單PPP基金落地徐州軌道交通2號線工程。

打造全國供水領域PPP項目典范。積極對接國內大型水務運營企業，研究設計駱馬湖水源地及原水管線PPP項目“成本補償+合理回報”收益模式。最終實施方案中，原水管線及房屋資產按50年計提折舊，項目合作期保持貸款合理規模，內部收益率實行“前低后高”設計。按照傳統TOT模式，項目公司初期每年財政補貼超過2億元；按照現行方案，初期財政補貼降至1億元左右。2017年9月，該項目入選全國水務PPP示范項目十大典型案例。

注重規范 完善機制

健全PPP項目管理體制。市政府及各縣（市）區先后成立了PPP工作領導小組，辦公室設在財政部門；一些重大PPP項目成立由分管副市長任組長的PPP工作領導小組，辦公室設在項目實施機構；市級PPP實施機構成立PPP項目領導小組，市水利局專門設立PPP辦公室。市編委先后批復設立徐州市政府和社會資本合作中心、徐州市政府和社會資本合作管理辦公室，分別為全額撥款事業單位、行政機構，共核定編制14人，機構均設在市財政局。沛縣、睢寧縣、新沂市編制部門批復設立縣（市）PPP中心，核定編制均5人；豐縣、賈汪區財政局設立獨立辦公的PPP中心，其他縣（市）區財政局也明確了分管領導和專職人員負責PPP工作。

完善PPP模式運作機制。市政府相繼出臺《關于推進政府與社會資本合作（PPP）模式的實施意見（試行）》《關于完善政府和社會資本合作（PPP）模式運作管理機制的通知》《徐州市市級政府和社會資本合作（PPP）項目實施流程（試行）》等政策文件，不斷推進PPP模式規范運作。出臺《徐州市市級PPP專家庫管理辦法》，在全省率先建立市級PPP專家庫，共92人，包括政策、學術、法律、財務、咨詢等六類專家。對接通過資格預審的PPP項目社會資本方，建立市級PPP項目潛在社會資本庫，便于市場測試、完善方案。篩選10個項目入選市級PPP項目典型案例，在市PPP外網公開發布。4人入選財政部PPP專家庫，2家機構入選財政部PPP咨詢機構庫。

堅持“兩個不宜”原則。2017年11月，財政部、省財政廳先后印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《關于進一步推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（蘇財金〔2017〕92號），嚴格規范PPP模式運作，規定僅涉及工程建設、無運營內容等項目不得入庫。在上述兩個文件出臺之前，徐州市財政局即向市委、市政府上報了《關于規范實施PPP項目的建議》，提出“純建設、無運營成分、難以實現物有所值的項目不宜采取PPP模式，商業性開發等完全競爭性領域項目也不宜采取PPP模式”的“兩個不宜”原則，以及“堅決杜絕承諾固定收益、保底回購、明股實債等借PPP名義變相擔保舉債等行為”“嚴格按照國家、省、市出臺的PPP政策文件，做好物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購、績效考核和信息公開工作”等規范PPP項目實施的建議，與兩個文件的精神高度吻合。

加強項目庫管理。項目入庫是PPP運作的第一道關口。該市自2015年開始建立PPP項目儲備庫，并實行滾動管理。項目識別時，對有運營、有收益的項目優先入庫。2017年11月，提前啟動2018年PPP項目儲備庫建設工作，初步篩選預備入庫項目25個，總投資397.3億元。全市PPP項目入選財政部示范5個、省試點19個，入選省項目庫94個，數量居全省前列。目前市級已落地27個項目中，使用者付費3個，可行性缺口補助14個，政府付費10個。

注重效益 放大紅利

通過公開競爭降低付費水平。充分調查了解市場行情，廣泛對接社會資本，通過公開競爭方式確定社會資本。如，軌道交通1號線通過多輪競爭性談判，確定中建公司為合作伙伴，全市11個部省示范、試點項目在省級政府采購平臺公開招標，其余項目均在市級政府采購平臺公開采購，招標公告同時在中國政府采購網、江蘇政府采購網和徐州政府采購網發布，以提高項目招標的公開性、競爭性。通過充分競爭，落地項目的工程下浮率（按照預算評審價）均在10%以上，高于行業內平均水平，實現了PPP項目“成本較低、效益更高”的目標。

有效發揮PPP政策支持作用。以駱馬湖水源地及原水管線，軌道交通1、2、3號線一期工程等部、省示范試點項目為載體，充分利用部、省PPP政策，獲得國家專項建設基金34.91億元，期限20年，綜合成本1.2%。軌道交通項目爭取中政企PPP基金48.43億元，占全省總規模的2/3，期限25年。省PPP基金落地19.8億元，占全省總規模的39.6%。獲得省級試點項目落地以獎代補資金5980萬元，占全省總規模的近1/3。

當前，徐州市正處于轉型發展的新階段。該市PPP工作將聚焦“一帶一路”交匯點新定位，圍繞打造淮海經濟區中心城市目標，力爭在提升城市功能、打造標準示范等方面收到新的成效。

（作者單位：江蘇省徐州市財政局）

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