美國政府采購中對供應商不實付款請求的認定

【域外法眼】

美國政府采購中對供應商不實付款請求的認定

■ 焦洪寶 田慧娟

《防制不實請求法》是美國一部重要的聯邦政府采購規章。其主要是防制政府合同的承包商通過提交虛假請求謀取不當利益而設計的，所規范的對象涉及以聯邦政府資金支付的各種采購活動。一旦認定不實請求成立，通過法院訴訟，政府一方可以對向政府或共謀向政府提出不實陳述或請求的法人或個人主張一定數額的罰金，并要求其對不實請求給政府造成的損失承擔三倍的賠償金。但具體在政府采購合同履行中如何認定供應商的不實付款請求呢？我們可以結合2003年美國聯邦索賠法院作出判決的拉姆工程建筑公司訴美國政府采購合同糾紛一案的判決，了解法院認定供應商構成不實付款請求的部分規則。

一、采購合同情況及爭議內容

1999年8月13日，本案原告拉姆工程建筑公司（以下簡稱拉姆公司）和美國能源部西部電力管理局（以下簡稱電力局）簽訂了一份在亞利桑那州的金曼建設變電站的采購合同。合同總價為3467552.60美元，包含了變電站、通道和輸電線路引橋建造所需的勞務、設備和材料。

2000年3月16日，電力局給拉姆公司發了一份責令改正的通知，稱由于項目施工進度不符合拉姆公司提交的建造計劃，除非在接到通知10日內拉姆公司能夠改正，否則政府將主張因供應商違約而解除合同。拉姆公司對此通知未予理會。2000年3月31日，電力局又簽發了一份原因說明，通知拉姆公司由于其未能完成此前責令改正通知的要求，政府正在考慮根據合同的違約條款終止合同，并告知拉姆公司可在10日內以書面形式作出解釋，不解釋則可被認為沒有合理理由。拉姆公司對此次通知仍未作出反應。

2000年4月17日，采購合同官員以違約為由解除了拉姆公司的合同，其理由是拉姆公司未能按照其施工方案載明的進度勤勉地推進工作。2001年4月13日，拉姆公司對政府提起了本案的訴訟，尋求將違約終止合同轉變為因便利終止合同。在美國政府采購合同履行中，當終止合同有利于公眾的利益時，政府有權終止合同，這在美國被稱為“政府便利的終止”。與因違約而解除合同相比，因便利而終止合同在很多情況下可以避免適用合同事先約定的帶有懲罰性的違約責任條款。因此，拉姆公司希望通過訴訟實現雙方認可因便利而終止合同的結果，從而減少違約責任。但在這次訴訟中，除提出拉姆公司違反施工進度外，電力局還一并主張拉姆公司提交了虛假的工程進度結算要求，認為適用違約解除合同的規則是公平的。針對其提交虛假結算要求的情況，電力局還進一步根據美國《防制不實請求法》提出反訴，要求拉姆公司承擔20000美元罰金并承擔相當于其不實請求額三倍的損害賠償金258900.24美元。

如果認定拉姆公司向政府提出了不實的付款請求，則只能認定此政府采購合同因違約而解除，不可能再適用便利而終止合同的規則。故法院將案件審理的重點轉向拉姆公司是否提出了不實付款請求的問題。通過分析拉姆公司向電力局提交的5張工程進度付款賬單，法院得出結論，認為拉姆公司明知第2-4號賬單項下的請求為不實請求，判決認定該合同解除應為因拉姆公司違約而解除。但由于政府未能完成《防制不實請求法》規定的由政府一方舉證損失的責任，無法認定政府損失的具體數額，法院最終未支持政府要求支付三倍損害賠償金的反訴請求。

二、供應商不實付款請求的具體情況

拉姆公司就涉案政府采購合同先后向電力局提交過5份要求政府付款的賬單。第1號賬單是為所收取的投標保證金利息開具的發票。對第2-5號賬單，拉姆公司均附上了其分包商的發票，并依照《準時付款法案》和《聯邦政府采購條例》的相關規定進行了認證，即拉姆公司明確聲明以下三點：（1）要求支付的金額是按照合同載明的規格、條款和條件予以履行后形成的；（2）應當支付給分包商的款項業已用此前在合同項下從政府獲得的款項中支付，在本次付款請求獲得支付后，將依照相關規章的要求及時支付給分包商和材料供應商；（3）此筆進度付款的要求不包括供應商打算根據分包合同的條款和條件從分包商那里索還或扣留的任何款項。《聯邦政府采購條例》要求承包商將款項支付給分包商的時限為收到款項后七日內。但經調查發現拉姆公司在第2-5號工程進度賬單項下的請求支付均存在問題。

在第2號賬單中，附上了一家電線電纜供應商CIE公司價格為17689.30美元的發票。電力局通過電子支付的方式在2000年2月23日支付了第2號賬單的款項，《準時付款法案》要求拉姆公司在7天內即3月1日以前向其分包商付款。到2000年2月29日，拉姆公司提交了第3號賬單要求付款，聲明其已經付清了此前分包商的發票，但實際上，拉姆公司是到了2000年3月28日才向CIE公司支付了20899.30美元（涉及三張發票，包括前述17689.30美元的發票）。這實際上延遲了27天，且是在第3號賬單提交以后。

拉姆公司在2000年2月29日、2000年3月30號、2000年5月2日又分別向電力公司提交了第3號、第4號、第5號賬單，每次都聲明其已支付了此前賬單下應付給分包商的款項，但實際上并未按時足額支付。這種未能按照規章要求在七日內付款、一再弄虛作假聲稱已付完之前款項而向政府提出新的付款要求的做法，顯然是毫無道理的。

電力局在2002年10月3日提出動議，主張拉姆公司不實申報工程款的行為違反了《防制不實請求法》，應處以罰金及三倍賠償金。因為拉姆公司最終沒有向其分包商支付第5號賬單項下的所有分包商款項，電力局不得不向這些分包商支付了總額為86300.08美元的額外費用。電力局以此作為拉姆公司不實請求付款行為所造成的實際損失，要求三倍即258900.24美元的損害賠償金。

三、法院對不實請求及所造成損失數額認定的意見

法院認為，對電力局提出的要求，需要解決兩個問題。首先要確認拉姆公司是否已經違反了《防制不實請求法》，其次是拉姆公司是否需承擔對被告的實際損害以三倍賠償的責任?！斗乐撇粚嵳埱蠓ā芬幎ǎ骸叭魏稳?，故意制造、使用虛假的記錄或陳述，或者造成虛假的記錄或陳述被制造、使用，以獲得政府對虛假或欺詐性付款請求的支付或批準，均有責任承擔不少于5000美元且不超過10000美元的民事罰金，且應支付政府因該人的行為而產生的損失的三倍損害賠償金。”在本案中，無可爭議的證據表明，拉姆公司在要求政府付款時所述的分包商以前的報酬已經得到支付顯然是不正確的。那么，基于《防制不實請求法》的規定，如果有以下情形，供應商被認為已經知道其提交的主張是虛假的：對虛假申報有實際的認知；故意忽視申報的真偽；或者全然不顧信息的真偽。

法院認為，不進行最低限度的記錄審查所構成故意的無知或魯莽的無視、承包商故意忽略虛假信息均可作為電力局提出索賠請求理由的一部分。拉姆公司對未能支付第2-4號工程賬單下其分包商的款項是明知的，或故意的無知無視。同時，對于第5號工程賬單下的工程款也是如此。因此，拉姆公司確實違反了《防制不實請求法》。

在此基礎上，基于《防制不實請求法》的規定，如果發生以下情況，聯邦政府可以要求三倍賠償：（1）承包商向政府機構提交或導致提交了一份付款請求；（2）該付款請求是虛假的或欺詐性的；（3）承包商知道付款請求是虛假的或欺詐性的；（4）美國政府因虛假或欺詐性付款請求遭受了損失。在本案中，前三個要素均已具備，對于政府具體受損的數額問題，雙方仍存在爭議。就電力局向分包商支付的部分款項，拉姆公司認為是完全不必要的，并沒有按合同條款支付。最終，法院認為電力局提交的證據不足以表明其可以獲得三倍損害賠償。對于政府方面希望將罰金提高至每項10000美元的請求，法院認為鑒于本案相關情況并非十分惡劣，故僅按照從輕的標準處以每項不實請求5000美元的罰金。

四、啟示

拉姆公司起訴美國政府機構并被政府機構反訴不實申報付款請求一案，較為典型地展示了美國政府采購的精細化管理要求。對于支付給供應商的費用，政府機構不但要求供應商提交明確包含具體費用構成的工程進度賬單，還要求附上分包商的發票，并進一步對總包單位向其分包商付款的時限作出規定。美國政府采購管理中對合同款項支付的要求，在一定程度上具有防止政府采購合同資金被總包單位占用、挪用的作用，使政府方面擺脫了作為建設單位頻繁陷入被項目分包商追究付款責任的窘境。

在本案中，政府一方運用《防制不實請求法》的相關規定，成功地提出了反訴，獲得了法院對供應商提交的多份工程進度付款賬單構成不實請求的認定，從而駁回了供應商要求在不承擔責任的情況下解除合同的請求，并對供應商處以了罰金。本案呈現了美國《防制不實請求法》適用的一種具體情形，對我國政府采購法律制度的完善具有重要的借鑒意義。

（作者單位：天津外國語大學涉外法政學院）

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美國《防制不實請求法》簡介

1986年修訂通過的美國《防制不實請求法》，是為了防制政府合同的承包商通過提交虛假的請求謀取不當利益而設計的，所規范的對象涉及以聯邦政府資金支付的訴訟中告發人的權益，包括政府受償金的分配權利和獲得律師費與訴訟費用的權利。其中，受償利益的分配比例分三種情況：第一，如果政府介入訴訟并勝訴，且告發人沒有任何不法行為，則視其對訴訟案件的貢獻程度，告發人可獲得15%-25%的受償金分配。第二，如果政府拒絕介入，而告發人成功起訴案件，則告發人可獲得25%-35%的受償金分配。第三，如果法院發現告發人涉及不法行為，則法院可根據告發人的涉及程度，酌情減少告發人的分配比例。如果發現告發人犯有為該訴訟標的的不法行為而被定罪，法院應駁回告發人的起訴，并否認任何的受償金分配權利。另外，告發人有權獲得律師費與訴訟費用。

根據《防制不實請求法》的規定，不法供應商對其不實請求行為將面臨政府實際損害三倍的賠償金，以及每一不實請求行為5000-10000美元的民事罰金責任。但如果經法院認定，不法行為人從初次發現違法行為之日起三十日內，向美國聯邦負責調查不實請求行為的官員提供其所知道的所有違法信息，全力配合政府調查，并且在該行為人向政府提供違法行為信息時，還沒有任何對該違法行為進行刑事起訴、民事訴訟或行政訴訟的情況，對于該違法行為是否已成為調查對象不知情的，法院可以酌情減少行為人必須負擔的責任，但仍至少要付給政府因該行為實際所受損害額的兩倍賠償，以及政府為取得該筆罰金或損害賠償所產生的費用。

《防制不實請求法》要求行為人賠償政府損失的三倍，這在對供應商不實請求行為的威懾效果上具有特殊意義。民事罰金與三倍的損害賠償責任，在性質上仍然屬于救濟，其目的在于補償政府所受到的損失。只要其總數與政府實際損失相比仍處于一個合理的比率范圍之內，美國法院一般認為不存在過重處罰的問題。

政府損害賠償的范圍和計算有四種方式。第一，實際支出原則。對政府損害賠償的數額應為政府如果知道該不實請求的真相，即不會支出的數額。第二，交易利益或市場價值原則。按照此原則，政府實際受到的損害，等于政府所接受標的物的市場價值與依照約定品質或規格交付的標的物市場價值的差額。通過這種方式計算，政府還可以請求賠償因為供應商的不實請求所支出的費用、遲延及不便利所造成的損失。第三，欠缺市場價值標準時的損害賠償。在許多政府采購案件中，合同標的物可能是根據政府機關的需要量身定做的，沒有相應的市場價值標準可供比較，尤其在國防系統的采購案中更是如此。如果遇到這類情況，供應商交付給政府不符合需要的標的物，或提供不實的檢驗、測試或證明文件，政府解決的辦法，可能是要求替換標的物，或移除、重新安裝、檢驗、測試等，損害賠償額據此計算。第四，間接損害賠償。這一原則針對如果沒有不實請求行為發生，政府就不會有損失的情況而言?！斗乐撇粚嵳埱蠓ā窙]有明文規定政府是否可以請求間接損害賠償，但聯邦司法實務多數認為，政府可以請求間接損害賠償，只不過間接損害的證明比較困難，因此政府的損害賠償額應盡可能以因為該不實請求行為而當然并且大致所發生的損害為衡量標準。

（綜合）

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