政府采購合同官制度不等于評定分離

政府采購合同官制度不等于評定分離

——還權采購人的一點思考

■ 陳梁

日前，筆者在某業內論壇上了解到這樣一種觀點，合同官制度不過就是評定分離制度，而且該制度只在國內個別地方（如深圳）實行，其發揮的作用和效果并不明顯。由此斷論，合同官制度在國內行不通。筆者認為，這一看法值得商榷，在我國當前推行 “還權采購人”及“權責對等”的政府采購改革工作大背景下，此類有關政府采購改革方向的問題，不弄清楚原委匆忙上馬、否定，對政采工作是不利的。

對此，筆者結合還權采購人的思考，對合同官制度作了如下分析：

一、合同官制度正確運行的三項原則

將合同官制度等同于評定分離的觀點，從邏輯上講，其犯了以點蓋面的錯誤。事實上，合同官制度中確實有評定分離的做法，但評定分離絕不等同于合同官制度。以美國為例，其合同官制度是指，根據首席合同官（或相當于首席合同官的機構首長）的授權，任命特定政府雇員為合同官，并對其進行培訓和專業化考試。合同官在采購過程中作為政府的唯一代表，享有“簽字權”，負責訂立、管理與終止采購合同，做出相關決策，并對采購結果負責。[1]從該制度安排看，為保障政府采購權的正當行使，該制度大體上遵循了權利設置運行的三原則：

一是適合原則，即專業（適合）的人做專業（適合）的事。從定位上講，合同官是一個專業化、職業化的崗位，合同官在取得職業資格證書之前，必須取得職業水平證書，按照級別不同，由低到高分為一級、二級、三級，每個級別均有不同的教育背景要求。無論是哪個級別，都必須完成既定的知識儲備，要符合相應的要求，并具有一定的工作經驗才能向聯邦政府部門提出資格認定申請，符合條件的才頒發本部門的職業資格證書，最后取得合同官資格。合同官取得職業資格證書以后，仍然要被強制性地參加培訓學習，并且必須要達到培訓課時要求，否則將面臨嚴重的懲罰，如，被修改或吊銷職業資格證書，甚至是喪失合同官資格等。

二是權責對等，即采購項目的決定權及項目成功采購的傭金要同該項目今后的相關責任對等的制度安排。一方面采購業績的大小、好壞關系著合同官的晉升。另一方面，合同官擁有的簽字權是最后的決定權，其權利很大，但這也意味著今后該項目有關的責任，都要與合同官掛鉤，由其負責處理后續事項，接受社會監督，承擔相應責任。

三是便于操作，即正向激勵與反向追責明確而便于操作。首先，在制度設計上，政策制定、項目執行與監督救濟三方分離，相互獨立，使得三方相互依存，又相互制衡，便于發現問題，有利于各方依法盡責履職；其次，采購全過程信息公開，實現預算編制、公告發布、評審、簽訂合同、合同履行等全程信息公開，方便各方監督，包括供應商、社會公眾、使用人、輿論媒體、聯邦問責署等。

二、當前還權采購人改革中存在的問題

當前政府采購改革能否取得實效，關鍵就在于對上述三原則的認識深度，以及運用其發現、分析、解決問題的力度。比照分析來看，當前的政府采購改革還有許多有待厘清的制度安排、觀點理念和具體做法，這大致可以分成三個方面：

（一）人崗匹配問題

即決定合同簽訂的采購權到底由誰去行使最合適。現行的制度安排是以評審專家為主，采購人依據專家的推薦確認結果。但是當前改革的動向為“采購權還給采購人”，傾向于發揮采購人的主觀能動性。

但筆者以為，在專業化、職業化的采購制度建立前，采購人、評審專家、代理機構都不適合承接這一權利，或者說都不具有行使采購權的能力。當前，評審專家是以個人名義參與政府采購活動，更多的是側重提供技術咨詢，對項目實施具體情況、最新市場前沿行情、產品生產成本、供應商策略等關鍵信息往往缺乏深入了解，且權利義務失衡；采購人本質上也是代理人，只不過按照崗位安排，承擔此項工作，其實同樣是拿別人錢給別人買東西，由于缺乏崗位考試認證、后續培訓輪崗等因素，大多數采購人都是毫無采購行業從業經歷的人員，且多數會在輪崗周期（3-5年不等）后被調離采購崗位，往往剛熟悉，就面臨換崗了；代理機構從業人員，定位就是輔助人員，接受采購人的委托，職責就是認真組織采購，收取代理費。

因此，無論是采購權給評審委員會，還是歸還給采購人，從實踐情況看，其實際效果都非常有限。筆者認為，其實任何權利的正確行使，前提都是要潛力和能力兼具。但在當前政府采購權行使主體的選擇上，卻同時存在選人偏差（潛力偏差）和能力偏差兩個問題。如何改變這一困局，筆者認為應采取以下針對性舉措：

一是要選定最有合適潛力的權利行使主體。筆者曾在《關于做好當前政府采購內控工作若干基礎問題的探討》[2]一文中有過詳細闡述，即無論從國內外實踐，還是理論分析來看，集中采購機構是最適合行使集中采購權的主體，采購人是相對較適合行使分散采購權的主體。

二是培育其具有行使權利的合格能力。限于當前的制度安排，可以考慮采取分步走的策略。短期舉措可以采取建立采購人從業培訓、上崗考試、繼續教育的賦能體系，實現形式上可以通過協會或政府購買服務，交由專業化機構提供。長遠的解決方案，就是應將建立起一整套具有中國特色的政府采購合同官制度，包含培訓、考試、晉升等內容，將政府采購提升為具有專業化、職業化資格認證體系的行業。

總之，應篩選出具有潛力的行使權利主體，并應有機制確保其不斷完善提升能力，兩者缺一不可。

（二）權責設置及有效監督追責問題

即如何督促權利人正確履職，并予以有效的考核追責。在當前的制度設計中，以合同授予為核心的采購權體系相對較明確，但對不當合同授予及履行的責任約定卻較模糊，甚至簡單粗糙，政府采購監管部門的考核追責機構力量較薄弱，也未建立對權利人履職的考核體系。同時，采購全過程的信息公開標準化、規范化水平有待進一步提高。

三、對策建議

2018年4月10日，習近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會上，明確提出中國將“加快加入世界貿易組織《政府采購協定》進程”。筆者以為，解決上述問題的契機已經到來。隨著談判進程的加快，國內政府采購制度與國際接軌的進程也必將加快跟進，為配合做好此項工作，必須盡快形成既符合國際慣例，又適應中國實際，權責對等的政府專業化、職業化采購從業人員制度或中國特色采購官制度。筆者認為這是一條必由之路。為此，應采取以下幾方面措施：

（一）在合同官制度建立之前，應盡快建立對采購從業人員的準入考試及職業能力評測制度。專業能力是合同官制度的基礎，也是政府采購有效運行的基礎條件，離開了專業的采購從業人員隊伍，其他的工作根本無從談起。

（二）梳理、細化集中采購機構、采購人等采購權行使主體的各項權利、義務、責任，編制規范執業手冊。權責對等不是一句口號，必須將其落實到具體的采購操作環節，細化為可操作規則、制度、職業規范，并予以專業化、職業化的培訓學習，形成一支專業化的采購隊伍，才能真正將實現權責對等落到實處。

（三）建立對采購權行使主體履職行為的考核評價體系，并與其職業晉升、經濟收入掛鉤，促使其規范、盡職履責。由于政府采購是用別人的錢給別人買東西，因此，必須利用制度設計消除權利義務不對等的問題，通過正向激勵與反向懲罰相結合的激勵懲處機制，保障各采購權行使人正確履職。

（四）建立統一的、標準的政府采購信息公開體系。運用信息化手段，建設政府采購信息公開全國“一張網”，達到全國政府采購信息發布標準化、規范化目標，消除信息不對稱，引入全社會監督，促進廉政建設。同時，建立政府信息公開考核評價機制，促進各地盡快完成政府采購信息全過程標準化、規范化發布，為全社會、全方位、智能化政府采購監督創造條件。

（五）改革財政部門政府采購監管機構設置及力量配置，實現監采分離、管采合一。按照目前制度安排，只要監督、執行職責還在政府部門，二者就很難做到真正的分離，因為二者有一個共同的上級管理者——政府。在這方面，可借鑒西方國家的做法，將監管部門獨立設置。同時，在財政部設立政府采購政策管理辦公室，統一牽頭梳理、細化全國政府采購政策法規、規則制度。在省級、設區市政府設立政府采購局，負責政府采購業務執行，以達到優化人員配置，實現政府采購規模效益之目的。

參考文獻:

[1] 《美國政采合同官制度利弊共存》，中國政府采購信息網，河北浩博律師事務所

[2]《中國政府采購》 ， 2016 (2) :41-44

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