積極的財政政策下政府采購如何“再出發”

【一家之言】

積極的財政政策下政府采購如何“再出發”

■ 宋軍

在前不久分別召開的中共中央政治局會議和國務院常務會議上，黨中央和國務院確定了我國下半年經濟發展的總體思路，“堅持穩中求進工作總基調，其財政政策要更有效地服務實體經濟，更有力地服務宏觀大局，積極的財政政策要更加積極。”政府采購作為調節經濟的主要財政政策之一，如何在積極財政政策下“更加積極”呢？

擴大政府采購規模，拉動經濟增長

在促進經濟增長的“馬車理論”上，不管是“舊三駕馬車”，還是“新三駕馬車”或“四駕馬車”，都有消費，即擴大內需，也就是提高本國居民的消費需求。但由于我國民眾的消費理念、消費意識、消費習慣的差異性，導致內需不振，對促進經濟增長的基礎性作用不夠，在這種情況下，我們就有必要擴大政府采購的規模，讓國內最大的消費體來發力。由于社會總需求（D）=消費性需求（C）+投資性需求（I）+政府購買（C）+凈出口（X），包含在政府購買性支出內的政府采購是社會總需求的重要組成部分，政府采購的乘數效應，同樣會引起社會的生產和分配在總量和結構方面的變化，從而能夠調控宏觀經濟總量的平衡。目前情形下，需求小于總供給而導致需求萎縮、經濟不景氣，這正是政府采購發力的時機。通過適當增加和提前進行，增加社會消費并促進企業擴大投資，提高社會總需求水平，從而刺激經濟的增長。

事實上，利用政府購買行為來促進經濟發展的做法在我國自古有之，《周禮》有載：“凡珍異之有滯者，斂而入于膳府。”漢武帝時期有和糴制度。目前，我國的政府采購規模還偏小，全國2016年政府采購同口徑規模為25731.4億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為11%和3.5%。與國際慣例的“占財政支出的30%左右”和“GDP的10%以上”還有相當大的差距。所以，無論是理論上，還是在實踐中，我國擴大政府采購規模正當時，而且還有很大的增長空間。目前，主要是擴大民生項目的采購、基礎設施項目的采購，少數民族地區和不發達地區的采購等。

支持自主創新，激發創新驅動活力

十八大以來，黨中央提出了“把我國經濟的增長模式從要素和投資驅動的軌道轉變到創新驅動的軌道上來，為經濟快速發展提供不竭動力”的戰略。政府采購不僅有巨大的市場規模，而且還有引領和示范效應，在當前形勢下，我國要充分利用WTO和GPA的規則，旗幟鮮明地提出政府采購支持自主創新的理念，理直氣壯地采用首購和訂購的方式采購經認定的自主創新產品。

對此，筆者建議從以下幾個方面著手。一是要通過頂層設計，出臺一系列管理辦法，并把政府采購支持自主創新作為一項硬指標來考核各級政府、政府采購監管部門和集中采購機構。二是試行免責制。人們并不是不愿采購創新產品，只是怕因產品的不成熟導致影響工作。因此，要出臺相關的法規，對采購人購買自主創新產品目錄內產品出現失誤的，即因產品原因（非采購人的原因）導致影響到工作的，實行免責制，從而鼓勵采購人大膽地試用或率先使用自主創新產品目錄內的產品。三是允許供應商的產品存在非主觀原因上的瑕疵。采購人購買創新產品目錄內的產品，在驗收時，如果是供應商非主觀上的原因，導致驗收不合格的，應允許供應商在一定時期內調整、測試和更換，確定為非人為原因的，經自主創新產品目錄認定部門的鑒定和政府采購監管部門的確認，其采購程序上無違法現象的，采購人應予支付一定比例或全部的采購資金，以保障供應商的利益，支持供應商自主創新。四是可以通過政府購買服務的模式，購買專利（包括貼息，也可以采取政府入股的形式，或參與分紅或返還購買專利費用的做法），然后將專利提供給信用好、有實力的企業使用，形成促進科技成果快速轉化的良性機制。五是通過政府購買服務，培養企業家。企業家是經濟活動中不可或缺的中堅力量，有再好的科技成果（專利）或技術，沒有真正的企業家，也不能實行科技成果的快速轉化與應用。

明確主體責任，促使政策功能落地

目前，人們對于通過發揮政府采購的政策功能、促進經濟的發展已達成了共識。但在實施過程中還存在主體責任不明、具體措施不多等問題，使得政府采購政策功能難以落地，其促進經濟發展的作用還沒有充分發揮，仍有很大的提升空間。

在落實政府采購的政策功能上，有三個主體，即：政府采購監管部門、采購人和采購代理機構。三個主體的職責不一樣，但不管哪一個主體責任不到位，都會使政府采購的政策功能無法落地。

監管部門的主體責任是，根據國家的經濟和社會發展政策，會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實施政府采購政策功能目標。

采購人的主體責任是，精細編制政府采購預算，在預算中預留30%以上專門面向中小微型企業（監獄企業、殘疾人福利性單位均視同）；科學制定采購需求，在考慮采購項目本身需要實現的功能和目標外，還應當在采購需求中明確落實政府采購支持節能環保、促進中小企業發展等政策要求；合理地規定供應商的資格條件，不得無依據地提高資格條件，人為地限制中小微企業參與政府采購；合同簽訂上依法、依規、依約進行，盡量給予中小微企業供應商方便。

采購代理機構主體責任是，在編制采購文件（包括招標、談判、磋商、詢價文件，下同）時應當載明政府采購的各項政策要求。應載明強制采購節能產品范圍的和優先采購節能環保產品范圍的，落實給予節能環保產品一定比例的評審加分或價格扣除的政策。對于預留份額的采購項目，采購文件應當明確只接受中小企業參與采購活動。非面向中小企業的采購項目，應當明確給予小型和微型企業6%-10%的價格扣除。小型、微型企業（監獄企業、殘疾人福利性單位）與其他企業組成聯合體的，應當明確給予聯合體2%-3%的價格扣除，采購人無明確要求的，應鼓勵分包履行和聯合體投標。

實行采購資金提前支付，支持實體經濟發展

政府采購資金支付的一般情形是，依據采購文件和合同的約定，采取驗收后一次性支付或分期支付等方式進行。而對于較大規模的采購項目，為了保證采購項目質量，往往采取驗收后支付一定比例的資金，還要預留10%左右的資金作為質量保證金等。

但在實際操作過程中，一方面由于沒有及時支付，或人為拖欠，大量的采購資金“躺在”財政或采購人的賬本上，沒有產生效益；另一方面，供應商為了采購項目履行又千方百計地籌措資金，無形中增加了供應商的資金壓力。

為了支持實體經濟發展，政府采購可以改變采購資金的支付方式。一是對于信用好的供應商，可以在采購文件中約定提前支付一定比例的（依據信用等級可提前支付30%-70%）采購資金，也就是合同簽訂后即支付采購資金。二是不許采取墊資、賒貨的形式進行采購活動。由于市場低迷，有些供應商為了維持，可能賠本賺吆喝，所以，哪怕是采購人提出十分苛刻的條件，這類供應商也愿意做賠本生意。三是較大金額的政府采購各類保證金統一采用金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式，減少供應商的資金壓力。

通過政府采購，促進新型主導產業的快速形成

我們進入了一個信息知識時代，是繼農業革命和工業革命之后一個新的時代，所以才有“互聯網+”的提法。雖然互聯網能改變我們的生活，但互聯網產業能否在今后一個時期（五十年至六十年）內成為主導產業還有待商榷，互聯網只是一種工具（雖然也造就了一個產業），但引領今后一個時期的主導產業將是生命科學，主要涉及遺傳學、分子材料學、生物工程、食品科學、制藥科學等等，包括人類走向太空。所以，我們從現在起，就必須選準方向，通過政府采購，促進新型主導產業的快速形成，使我國迅速占領新型主導產業的制高點。

發揮政府采購優勢，助力鄉村振興戰略

在我國，提振內需，必須增強農村人口的購買力，所以，黨中央提出的鄉村振興戰略是解決“三農”問題和提振內需的重大舉措。目前，積極的財政政策和鄉村振興戰略的疊加，國家必然加大對“三農”的投資力度。因此，在鄉村振興戰略中，應最大限度地發揮政府采購的規模效應和引領作用的優勢。

為此，筆者建議，一是各級政府采購監管部門要將涉農資金納入政府采購管理。要因地制宜地制定政府采購目錄和限額標準，科學編制涉農資金及項目的政府采購預算，創新政府采購管理模式和采購方式。在政府采購的管理中，既要與農村群眾性自治組織自主權相匹配，發揮農村基層組織主動性、能動性和創造性，又要規范地執行政府采購制度。要充分利用政府采購的救濟機制，依法打擊黑惡勢力干擾政府采購活動的行為，保護涉農項目政府采購當事人的合法權益。二是通過政府購買教育服務，提升農民的素質。一方面要引領農民核心價值觀的提高；另一方面要通過政府購買技術服務，培育新型職業農民。三是在政府采購中對來自生態區的采購對象要實行價格優惠。在政府采購活動中，來自生態區的采購對象相對于非生態區的采購對象而言，付出更多，他們是在嚴格的環保標準下進行的生產，生態區的產品所花成本更高。在價格競爭的情形下，他們不占優勢。因此，只有實行價格優惠政策，生態區的供應商才可優先獲得采購合同，才能支持生態區企業的發展。四是探索森林碳匯的政府采購管理模式。既然碳排放是一種商品，可以進行交易，它在一定程度上也是一種特許經營。企業可以買賣，那么政府是否可以參與？對于森林生態功能區的補償，除了國家財政的轉移支付外，還可以采用政府采購的方式進行。五是探索定向采購管理模式，發揮政府采購的引擎作用。通過預算預留將政府采購預算總額中的30%左右的合同直接授予政府認為需要扶持和支持的行業、企業、地區，稱之為政府定向采購。目的是發揮被扶持和支持的行業、企業、地區的引擎、示范、酵母作用。目前，農村地區是我國經濟發展需要扶持的地區，農業產業是需要支持的產業，所以，可能探索將部分政府采購合同直接授予需要扶持和支持的地區與產業，促進他們快速成長，起到示范作用。

（作者單位：湖北省荊門市政府采購辦公室 ）

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