一起因標書“遲到”而引發(fā)的政采訴訟

【域外法眼】

一起因標書“遲到”而引發(fā)的政采訴訟

■ 焦洪寶

美國美軍海上運輸司令部在一直升機縱向補給的采購項目中，被一家未中標單位投訴。經(jīng)過采購爭議處理，美國聯(lián)邦索賠法院支持了投訴人的主張，停止了已簽署的政府采購合同部分內(nèi)容的履行，并對投訴人的損失做出賠償判決。這一切，都緣起于投標人標書的“遲到”。在采購人已經(jīng)完成采購合同授予且開始履行的情況下，法院是否還可以否決遲到標書形成的評標結(jié)果？如何保護因不當評審而落選的投標人在本項目中的利益？美國法院處理這一案件的做法值得我們認真分析。

“回眸”爭議項目的采購過程

2005年5月20日，美軍海上運輸司令部發(fā)布征集供應(yīng)商的公告，擬采購三支分別由兩架直升機組成的分遣隊，為美國海軍第五艦隊和第七艦隊提供軍艦和海岸基地之間的縱向補給服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容包括運送彈藥和其他貨物，同時還包括執(zhí)行搜救和醫(yī)療轉(zhuǎn)運等其他任務(wù)。依據(jù)招標公告，海上運輸司令部將給中標供應(yīng)商授予一份為期6至12個月的部署前期的固定價格合同，該部署前期工作還可延長一年。三個分遣隊分別為A、B、C隊，A隊要從2006年10月開始完成部署并至少要連續(xù)提供三年的服務(wù)，總合同期限不超過六年。在評審方面，美軍海上運輸司令部主要考慮三個因素，按重要性遞減的順序分別為：技術(shù)質(zhì)量、報價和過去的表現(xiàn)。非價格因素聯(lián)合起來，要比報價更重要，價格的重要性會在各投標水平大致相當時發(fā)揮重要作用，當然報價過高也會降低投標人在技術(shù)方面的優(yōu)勢。

2005年7月14日，海上運輸司令部在時限內(nèi)收到了6份投標文件，包括本案的原告智傲直升機公司（Geo-Seis Helicopters, Inc.）和第三人統(tǒng)領(lǐng)空運公司（Presidential Airways, Inc.）。因為此次招標只針對小型企業(yè)，司令部對其中一家大型公司的投標文件未做評審，對其余5份報價均不滿意。在與投標人進行了兩輪討論之后，司令部發(fā)布招標文件修訂案8，確定2006年3月22日下午2點為接收修訂的投標文件的時間。司令部準時收到了5家供應(yīng)商中4家提交的修訂文件，但統(tǒng)領(lǐng)公司的修訂投標文件直到2006年3月22日下午2:30才到達，晚了半個小時。聯(lián)邦快遞跟蹤數(shù)據(jù)表明，統(tǒng)領(lǐng)公司的修訂投標文件是在2006年3月22日下午2點33分送達的。在2006年3月22日下午12:36統(tǒng)領(lǐng)公司給采購人發(fā)送過一封電子郵件，提示稱其修訂投標文件可能由于天氣原因而遲交，司令部采購合同官員決定在下午2：00關(guān)閉投標時間、延長截止期限并發(fā)布修改的招標文件。然而，采購合同官員并沒有及時發(fā)布修訂案9，而是直到下午2：36分才發(fā)布修訂案9，并將投標截止時間延后到2006年3月23日上午11:00。在2006年3月22日的一份備忘錄中，采購合同官員解釋說，海上運輸司令部已經(jīng)確定，為了獲得對這一獨特采購項目的最大競爭而頒布修訂案9 “符合政府的最大利益”。

2006年4月至7月間，海上運輸司令部對修訂后的投標文件進行了三項技術(shù)評估。2006年5月，司令部又和所有投標人重新進行了討論。2006年8月4日，司令部發(fā)布了第10號修訂案，宣布討論將于2006年8月10日結(jié)束，并確定2006年8月15日下午2點為接收第二輪投標修訂文件的時間。在這一時限以前，司令部收到了四家公司中三家公司的投標修訂文件，即智傲公司和另外兩家公司的修訂文件，統(tǒng)領(lǐng)公司的投標文件又一次遲至2006年8月15日下午2:30才送到。如前次一樣，在最后期限前不久，統(tǒng)領(lǐng)公司發(fā)出通知，表明天氣問題可能會推遲提交文件的到達，司令部再次決定延長招標的截止時間。2006年8月15日下午3點29分和下午3點31分，采購合同官員分別以電子郵件方式向智傲公司和統(tǒng)領(lǐng)公司發(fā)送了招標文件修訂12，將截止時間延長至2006年8月15日下午4點。同一天起草的文件備忘錄指出，該修訂案“是為了保持競爭范圍的所有要約人之間最大限度地進行競爭而發(fā)布的”，以及“發(fā)布該修訂案符合政府的最大利益”。

在審查了四個投標人的第二次投標修訂文件后，資源選擇管理局(Source Selection Authority)確定統(tǒng)領(lǐng)公司的投標符合政府的最佳價值。其中，有一家最低報價的投標人因技術(shù)上劣于其他三家，智傲公司和另一家投標人雖然有較高的過往業(yè)績的評級，但其過往業(yè)績的評價不足以抵銷統(tǒng)領(lǐng)公司報價的合理性。在此基礎(chǔ)上將統(tǒng)領(lǐng)公司的技術(shù)優(yōu)勢與報價最低的一家再次比較，最終資源選擇管理局認為統(tǒng)領(lǐng)公司符合政府最佳價值。2006年10月7日，智傲公司對統(tǒng)領(lǐng)公司的小型企業(yè)身份提出質(zhì)疑，但被小型企業(yè)管理局駁回。2006年11月2日，海上運輸司令部將該項目合同授予統(tǒng)領(lǐng)公司。

“且聽”落選方如何申訴及法院作何處理

2006年11月27日，智傲公司向政府問責局（the Government Accountability Office）提交了一份異議，并在2007年1月16日提交了補充文件。智傲公司認為：（1）海上運輸司令部接受統(tǒng)領(lǐng)公司第1和第2修訂投標文件的做法，違反了《聯(lián)邦政府采購條例》的“遲到”規(guī)則；（2）統(tǒng)領(lǐng)公司違背了司令部所要求的投標修訂文件不得包含與投標人關(guān)鍵人員討論過的文件的要求，這一點司令部沒有充分考慮；（3）司令部最佳價值的決定是不合理的。政府問責局駁回了智傲公司的異議，認為這些異議沒有任何可取之處。2007年3月9日，智傲公司向美國聯(lián)邦索賠法院提起了訴訟，要求法院永久禁止海上運輸司令部對本項目采購合同的履行。統(tǒng)領(lǐng)公司在3月12日申請并經(jīng)法院同意成為本案第三人。

智傲公司雖然提出了三個方面的理由來支持其主張，但只有第一個有關(guān)《聯(lián)邦政府采購條例》“遲到”規(guī)則的問題值得深入討論。智傲公司主張，司令部應(yīng)該拒絕統(tǒng)領(lǐng)公司的第1和第2修訂投標文件，并且應(yīng)該僅僅根據(jù)統(tǒng)領(lǐng)公司2005年7月14日的最初投標文件來評價統(tǒng)領(lǐng)公司。但被告政府和統(tǒng)領(lǐng)公司均斷言，《聯(lián)邦政府采購條例》第52.215-1(c)(3)(ii)(A)中的“遲到”規(guī)則不排除采購人改變提交修訂投標文件的截止時間，而“遲到”規(guī)則只對要約人有效，不約束政府。《聯(lián)邦政府采購條例》“遲到”規(guī)則的條款為：“招標中指定的政府辦公室在收取要約的具體時限之后收到的任何投標文件、修改或修訂文本，都是遲到的，都不應(yīng)被評審。除非這一遲到的投標文件是在授權(quán)合同之前收到，且采購合同官員決定接收遲到的要約不會過度地延誤采購，同時：（1）如果招標公告同意通過電子商務(wù)方式發(fā)送投標文件，該投標文件是在指定的投標文件收取截止日期的前一個工作日的下午5：00以前進入政府接收數(shù)據(jù)設(shè)施；或者（2）有可采信的證據(jù)證明它是在用于接收要約的政府指定設(shè)施中被接收且在所規(guī)定的要約接收時間之前已處于政府控制之下；或者（3）這是唯一收到的投標文件。”

政府問責局在這方面曾有很多先例，允許采購人在投標截止期限后發(fā)布招標文件修訂案以推遲投標截止期限，他們認為即使截止日期已經(jīng)過去，發(fā)布延長開標時間的修訂案也是適當?shù)模淠康氖峭ㄟ^允許投標人有足夠的時間準備投標來加強競爭。政府和統(tǒng)領(lǐng)公司還援引了一些教授對“遲到規(guī)則”的批評意見，認為其與政府希望提高競爭的意愿相悖，從而應(yīng)允許對投標文件截止期限的事后修正。但原告智傲公司質(zhì)疑這些先例和論點的適用，理由是它們違反了《聯(lián)邦政府采購條例》的條款，并且被《聯(lián)邦政府采購條例》相關(guān)修正案的監(jiān)管歷史所否定。在1997年，聯(lián)邦政府采購條例委員會提出過的一項修改“遲到”規(guī)則的提議被否決了。鑒于這一管制歷史，對照現(xiàn)有遲到規(guī)則條款來看，在本案中允許海上運輸司令部發(fā)布修訂案9和12是不必要的。

在支持原告有關(guān)“遲到”就是“遲到”的主張之后，法院得出了“評審遲到的投標文件確為違法”的結(jié)論。在對原告如何救濟的問題上，法院進行了充分衡量，如果應(yīng)原告請求發(fā)布永久禁令可能給美國政府造成困境，但不發(fā)布禁令可能無法彌補原告所受到的損害，鑒于在此類采購異議申訴案件中法院可以給予的貨幣救濟非常有限，僅限于準備投標的成本費用，因此法院還是決定要發(fā)布禁令。考慮統(tǒng)領(lǐng)公司已經(jīng)部分地履行了合同，法院判令政府和統(tǒng)領(lǐng)公司還可繼續(xù)履行已經(jīng)開始進行的A、B分遣隊的合同，但對于尚未部署的C分遣隊的合同內(nèi)容，法院要求政府永久性地不再履行。同時，判決還要求對C分遣隊部分的采購內(nèi)容，或者由海上運輸司令部重新評審那些及時提交的第二次投標文件，并在重新評審中僅考慮統(tǒng)領(lǐng)公司2005年7月14日的初始投標文件，或者對C分遣隊的部署供應(yīng)進行重新招標。法院允許智傲公司就其進行投標準備和進行投標所產(chǎn)生的合理成本加以核算后遞交申請，并以另外一份判決的形式支持了智傲公司要求的損害賠償請求。

“品味”此案的“英明”做法

本案是一起典型的政府采購合同授予糾紛，是參加政府采購的落選方不滿中標結(jié)果而對采購人提起的訴訟。案件由美國專門受理向政府索賠案件的美國聯(lián)邦索賠法院審理，在審理中適用該法院的訴訟規(guī)則，要求政府方面提交了所有的采購文件記錄，完整梳理了采購過程之后做出了事實認定。本案主要爭議在于對聯(lián)邦采購條例有關(guān)遲到的投標文件處理問題之規(guī)定的理解和適用。盡管美國政府問責辦公室在這一問題上有多個先例表明，此項目中采購人的做法沒有問題，但在本案中法院仍然是堅持按照法律條文的本意去嚴格適用法律，糾正了政府監(jiān)管部門的一貫做法。

本案值得借鑒之處，除美國政府采購爭議解決機制對于采購落選方提供了較通暢的救濟渠道之外，還在于法院在認定中標結(jié)果需予以否決之后對正在履行的政府采購合同的后續(xù)處理。法院實事求是地分析了全面解除合同可能給政府方面造成的困境，采取了部分解決合同的處理方式，兼顧了落選方受侵害利益的恢復(fù)和政府公共利益的維護。

（作者單位：天津外國語大學(xué)涉外法政學(xué)院）

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