立足高站位 邁向高質量

編者按：

圍繞“深化改革推動政府采購向高質量發展”主題的2018中國政府采購峰會日前圓滿落幕。來自中央及地方政府采購相關部門、單位的代表和專家在會上廣泛交流改革經驗，分享改革成果，為深化政府采購制度改革獻計獻策。本版特刊發相關演講摘編，以饗讀者。

清華大學公共管理學院教授于安

立足高站位 邁向高質量

政府采購制度設計站位要高

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）自2002年頒布以來歷經了17個年頭。隨著改革的深入，政府采購的作用比過去更廣、更大了。現行《政府采購法》難以滿足實際采購操作的需要。

政府利用市場提高行政效率的若干制度和作法，都是在政府采購制度的基本原則和基本理論上基礎上延伸發展的，包括政府特許經營、政府購買服務、政府和社會資本合作（PPP）等。政府采購是政府利用市場提高行政效率的基礎形式，是政府擴大市場作用和提高政府運行績效的初級形式。在這樣的背景下政府采購的基礎性制度作用就非常明顯了。因此，能夠把政府采購相關的制度設計好、實施好，不僅是涉及到政府采購本身的問題，而且還涉及到政府提高整體績效水平和提高政府利用市場的能力的標志。

中共中央 國務院在2018年9月1日制定的《關于全面實施預算績效管理的意見》，是一個提高政府效率的重要文件，政府采購對于實現這個文件規定的目標是非常重要的方面。通過利用市場效率機制提高政府的治理水平和治理能力，就需要一套新的規則體系，我們把這個體系描述為“新行政法”。《關于全面實施預算績效管理的意見》，可以看作是新行政法中國議題成立的一個標志。

政采高質量發展要以高質量制度為基石

2018年11月黨中央深化改革委員會通過了《深化政府采購制度改革方案》，由此打開了政府采購制度進入系統性調整的窗口期。這個改革窗口期，是一個將集聚各方智慧構造適應新時代需要的政府采購制度的時間段，是一個構造高質量制度的時間段。為了構建高質量的政府采購制度，以下幾方面的改革是必要的。

第一，關于政府采購的責任主體。之前，政府采購制度的責任主體是雙塔制度。所謂雙塔制度是指，采購人和集中采購機構分別承擔政府采購一部分責任。制度設計之初，是為了采購人和集中采購機構這兩大機構相互制約以防止和限制腐敗。但是從后來的實際情況看，雙塔制度是需要調整的，因為它使責任的完整性和優先性不甚明確，經常會出現采購責任的不確定狀態。因此，應當明確和提高采購人的主體責任，使采購人能夠在承擔責任上處于優先的甚至主導的方面。實行這一改革的主要考慮是根據預算法進一步強調采購人在預算管理中的地位和責任。

第二，關于集中采購代理機構的競爭性。集中采購機構本來是一個法定代理機構，它的工作對象和職責基本上是法定的。如果責任主體的結構做了調整，那么集中采購機構的地位也就需要進行相應的調整。根據中央的政府采購改革方案，集中采購機構應當進入采購代理市場和參與代理市場競爭。集中采購機構原來的職責具有法定性質，有一定程度的壟斷性質，這次將進行必要的改革，改革的具體形式可以進行更進一步的研究。

第三，關于政府采購的決策。現行的政府采購決策制度過于突出專家的作用。如果以后強調采購人的政府采購主體責任，那么法律原來的設計的決策結構就要改變。在將來的決策結構里面，首先要確定和提高采購人在采購決策中的作用，其次要對專家的作用提出更規范性的要求和條件。

第四，關于采購交易的效率。現行制度的原理是依靠競爭保障和提高效率，或者依靠競爭達到物有所值。但是由于競爭條件的限制，現在通行的競爭形式并不一定會帶來效率，將來的制度要考慮如何合理地使用競爭機制。競爭制度的合理程度，要根據我國政府采購市場的供給能力以及政府對市場的利用能力來確定。應當根據這一原則，來確定競爭在政府采購交易過程中的范圍、內容和方式。

第五，關于公共政策在政府采購中的作用。公共政策在現行《政府采購法》中處于從屬的位置，有一定的模糊性和不確定性也比較低，當初立法的時候更強調競爭的經濟技術因素。經過這么多年的實踐，現在已經有條件總結經驗，把公共政策在政府采購決策中的地位和作用規定地更明確。公共政策主要用于處理采購決策中的非經濟技術因素，包括貿易政策、科技政策、環境政策和中小企業政策等。

第六，關于對政府采購市場的規制及其紀律。為了提高市場對政府采購需求的供給能力，我們必須提高對政府采購市場的監管水平，使有效供給的市場可靠性建立在規范性基礎之上。對政府采購市場的規制的主要方面，包括供應商的資格管理、正當競爭的行為管理和合同履行的誠信管理等。

政府采購市場供給的高質量

在政府采購制度建立之初，我們對市場供給的期待大致體現為兩個方面：第一，通過集中采購通用品形成低于市場平均價的優惠價格，這是基本的期待。這樣考慮的根據，是人為規模采購可以取得政府自供給所不能取得的效率。但是從后來的情況來看，集中采購并沒有在很多場合都能夠取得低于市場平均價的收益；第二，還有一個更高的期待，那就是依托政府采購的穩定市場，提高企業的創新能力和生產率，最終把企業的效率傳導至政府采購的供給效率上來。依靠企業創新的低價優質供給理想，現實中是很少見到的。例如，這么多年我們采購了那么多的電腦和汽車，本來是可以培育出好的電腦和汽車制造商，可以現實給予的回答是失望比期望要多。對此我們需要很好地考慮一下，為什么政府采購與培育優質企業之間的關聯那么低。所以我們今天利用制度系統調整的窗口期，來認真考慮政府對市場的有效利用問題，以提高實行政府采購的市場效應和制度作用。

總體上說，政府采購是利用市場效率達到提高財政資金使用效率的手段，達到物有所值的經濟目標。實現這一經濟目標的途徑，是通過招投標等競爭方式形成定價機制。這一考慮的假設是，經過競爭選擇的供應商就是最優秀的供應商，經過競爭形成的價格就是最合理的價格。這樣一來，就把競爭的程度與實現政府采購基本目標劃等號了。問題在于，制度設計與制度落地是有距離的，利用市場競爭機制是有條件的。這里的條件，包括市場供給能力、市場的秩序化程度和市場競爭的可能程度。

通過競爭達到物有所值經濟目標，在具備條件的理想狀態下也許是可以成立的，但是在具體操作中條件不具備就不能完全實現。任何市場競爭都是有成本的，如果不適當地利用競爭機制，盲目地擴大競爭適應范圍，采購成本不但降低反而會提高。因此，利用競爭機制，必須考慮成本與效益之間的比例關系，考慮在全生命周期中的成本與效益之間關系的變化，考慮制度宗旨與實現條件之間的關系。支持這些條件的基本因素有社會因素和技術因素兩方面。如果社會因素實現不了，就應當更多地考慮技術因素，目前主要是信息技術。

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