世界銀行“采購規(guī)則”為我國政采發(fā)展樹立“風(fēng)向標(biāo)”

【政府采購國際規(guī)則之“新動(dòng)向”】

世界銀行“采購規(guī)則”為我國政采發(fā)展樹立“風(fēng)向標(biāo)”

■ 姜愛華

從《貸款采購指南》到《采購指南》，再到《項(xiàng)目新采購框架和規(guī)章》，世界銀行的“采購規(guī)則”歷經(jīng)“千山萬水”“千頭萬緒”，于2016年正式敲定了最新版本，其對(duì)“物有所值”等理念的強(qiáng)調(diào)，對(duì)電子采購系統(tǒng)規(guī)定的增補(bǔ)以及對(duì)采購程序的細(xì)化，也為我國政府采購的發(fā)展樹立了“風(fēng)向標(biāo)”。

一、世界銀行“采購規(guī)則”的發(fā)展歷程

世界銀行在1964年制定了《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會(huì)貸款采購指南》（Guidelines：Procurement Under IBRD Loans And IDA Credits）（以下簡稱《貸款采購指南》），隨后，其不斷進(jìn)行修改和完善，并于1985年作了最大的一次修改，1996年1月和8月又作了兩次補(bǔ)充修改，修訂后的《貸款采購指南》分為三個(gè)部分，另外還有四個(gè)附件。2006年10月又作了進(jìn)一步的修改，主要涉及合格性和欺詐與腐敗條款。

2011年世界銀行的采購規(guī)則進(jìn)行了比較大的修改，名稱改為《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會(huì)信用、資助的貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購指南》（Guidelines：Procurement Of Goods, Works, And Non-Consulting Services Under IBRD Loans And IDA Credits & Grants By World Bank Borrowers）（以下簡稱《采購指南》），2014年又進(jìn)行了細(xì)微的修改。

2016年6月28日，世界銀行正式公布了新版采購規(guī)則——《項(xiàng)目新采購框架和規(guī)章》（New Procurement Framework and Regulations for Projects），并于當(dāng)年7月1日起生效。其主要包含了“采購政策”“采購規(guī)章”“采購指令”“采購程序”四個(gè)部分，下面針對(duì)四大部分予以整理，并著重分析第二部分——“世界銀行對(duì)于投資項(xiàng)目融資借款人的采購規(guī)章”。

二、2016年世界銀行“采購規(guī)則”的變化

（一）《世界銀行采購政策》的主要變化

第一，公共采購以實(shí)現(xiàn)“物有所值”為結(jié)果導(dǎo)向。采購不再是在一系列制度規(guī)范基礎(chǔ)上的硬性操作，而是為了每筆貸款的特定目的而進(jìn)行的資源優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)貨幣效用最大化；第二，新增“物有所值”和“誠信”兩大核心原則；第三，歸集了五大治理理念。明確規(guī)定“責(zé)任制”“利益沖突“合格性”“投訴與合同相關(guān)的溝通”“不服從情形”五項(xiàng)治理理念。

（二）《世界銀行采購規(guī)章》的主要變化

第一，將咨詢服務(wù)納入采購范圍；第二，治理方法上有具體變化，《世界銀行采購規(guī)章》規(guī)定了9項(xiàng)采購治理方法，以期和《世界銀行采購政策》中的采購理念相吻合；第三，要求對(duì)每個(gè)采購項(xiàng)目進(jìn)行PPSD（德國的一個(gè)動(dòng)態(tài)分析軟件）戰(zhàn)略分析并制定采購計(jì)劃；第四，涉及具體采購規(guī)定的變化。規(guī)范了國內(nèi)采購程序的適用性要求，新增對(duì)于電子采購系統(tǒng)、租賃財(cái)產(chǎn)、采購二手貨物、可持續(xù)采購、價(jià)值工程、保密信息、公開評(píng)估信息、溝通、標(biāo)準(zhǔn)采購文件、部分合同類型、國際貿(mào)易術(shù)語，“兩信封”開標(biāo)和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，量化對(duì)國貨或者國內(nèi)企業(yè)的最大優(yōu)惠，增加了拒絕所有咨詢服務(wù)投標(biāo)、工程和設(shè)備嚴(yán)重不平衡報(bào)價(jià)或前重后輕投標(biāo)、非正常低價(jià)投標(biāo)、最有利投標(biāo)作為決標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)合同授予意愿通知、緩沖期、合同授予公開通知，借款人對(duì)合同管理與采購過程記錄的規(guī)定；第六，細(xì)化采購方式及其適用情形。明確定義貨物、工程及非咨詢服務(wù)的四大類選擇方式，規(guī)范了貨物、工程、非咨詢服務(wù)領(lǐng)域所有可用的市場路徑選擇，明確規(guī)定了貨物、工程、非咨詢服務(wù)領(lǐng)域十大類典型選擇安排，新增了對(duì)于咨詢服務(wù)的相關(guān)規(guī)定。

（三）《世界銀行采購指令》的主要變化

強(qiáng)化采購風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制；明確了世界銀行采購相關(guān)職能的分配；明確了需要考慮機(jī)構(gòu)間利益沖突；采購相關(guān)的投訴或合同糾紛處理要及時(shí)、公平、透明；對(duì)借款人在采購能力建設(shè)方面給予支持。

（四）《世界銀行采購程序》的主要變化

《世界銀行程序：投資項(xiàng)目融資下的采購以及其他操作性采購事項(xiàng)》（Bank Procedure：Procurement In IPF And Other Operational Procurement Matters）闡述了由世界銀行投資項(xiàng)目融資操作下的具體程序化操作指南和其他操作性采購事項(xiàng)。它用來補(bǔ)充《世界銀行采購政策》和《世界銀行采購指令》，是指令的細(xì)化。

三、世界銀行“采購規(guī)則”修訂對(duì)我國的啟示

（一）重視政府采購制度中政策功能的實(shí)現(xiàn)

可持續(xù)公共采購是各國普遍用于推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展、促進(jìn)低碳社會(huì)形成的重要途徑。世界銀行在新框架中也制定了專門的附件用以規(guī)定可持續(xù)采購?？沙掷m(xù)采購可以按照一定可衡量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于不同的采購程序。由此借鑒，我國可根據(jù)采購的必要步驟予以考慮：

首先，編制公共采購預(yù)算時(shí)，需劃定必要的且急需執(zhí)行的采購預(yù)算，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共采購的“源頭控制”；其次，在編制采購文件時(shí)提出功能、技術(shù)、資源等具體要求，讓符合可持續(xù)規(guī)定的供應(yīng)商參與投標(biāo)；再次，供應(yīng)商資格審查時(shí)對(duì)于那些社會(huì)業(yè)績突出但盈利能力有限的企業(yè)予以適當(dāng)優(yōu)待，確保其資格審查可以入圍；最后，評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)鼓勵(lì)多因素綜合評(píng)標(biāo)方法替代價(jià)格定標(biāo)，將公共采購的社會(huì)和環(huán)境保護(hù)責(zé)任作為基本要求加以考慮。另外，在合同簽訂過程中，應(yīng)與中標(biāo)供應(yīng)商協(xié)調(diào)，就包裝、運(yùn)輸和產(chǎn)品廢氣處理等方面提出可持續(xù)要求。在交付后，應(yīng)邀請(qǐng)環(huán)保組織等第三方機(jī)構(gòu)對(duì)整體采購過程、可持續(xù)產(chǎn)品使用狀況、廢棄處置等情況予以評(píng)估，并將結(jié)果予以公示。

（二）完善采購全過程評(píng)估機(jī)制，倡導(dǎo)“物有所值”

對(duì)于采購全過程的衡量要以“物有所值”為原則。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，有如下幾點(diǎn)途徑：如，公布明確科學(xué)的采購需求標(biāo)準(zhǔn)；制定最佳采購計(jì)劃；設(shè)計(jì)透明、競爭的采購程序；引入對(duì)采購結(jié)果的第三方評(píng)估。

（三）增加采購人的采購裁量權(quán)

如果政府采購中采購人沒有任何裁量權(quán)，特別是在公開招標(biāo)采購方式中，很容易出現(xiàn)其被動(dòng)接受評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)結(jié)果，使得招標(biāo)不能滿足招標(biāo)人的需要，甚至給招標(biāo)人帶來風(fēng)險(xiǎn)。因此，在政府采購制度中，在保證公開透明的前提下，給予采購人一定的裁量權(quán)是必要的，如果采購人認(rèn)為投標(biāo)人的投標(biāo)是不合適的，可以采取增加保證金數(shù)額、要求投標(biāo)人給予解釋甚至拒絕接受投標(biāo)等來使風(fēng)險(xiǎn)最小化。

（四）推進(jìn)政府采購制度的透明化建設(shè)

推進(jìn)政府采購制度透明化，要從橫向擴(kuò)大公開的范圍，從縱向增加公開的內(nèi)容方面著手。要強(qiáng)化合同授予前、合同授予及合同履行的全過程監(jiān)督；要強(qiáng)化對(duì)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)及供應(yīng)商等不同采購當(dāng)事人的全方位監(jiān)督。從招標(biāo)公告到投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)及合同授予這一系列采購活動(dòng)，每一過程的信息都要求及時(shí)公布并予以公示。

（五）采購流程更加科學(xué)化和精細(xì)化

世界銀行的新采購框架對(duì)于各類不同情形的定義或各種例外情況的表述更加條理清晰，不以冗長的段落敘述，而是以簡短分條敘述的方式予以規(guī)定。例如，對(duì)于采購方法的選擇，可以根據(jù)當(dāng)次采購的性質(zhì)和所處市場現(xiàn)狀，按表格清楚地予以對(duì)應(yīng)，不容易再出現(xiàn)隨意使用采購方法的情形。又如，對(duì)國內(nèi)優(yōu)惠進(jìn)行量化規(guī)定，防止優(yōu)惠力度的濫用，既增強(qiáng)了國際市場的公平與透明度，又對(duì)國內(nèi)企業(yè)有了更強(qiáng)的制度保障。再如，可對(duì)錯(cuò)誤采購的情形或不合格主體的認(rèn)定作具體限定，一方面方便事前審查；另一方面，避免制度層面的灰色地帶。

（六）政府采購規(guī)則要兼顧采購剛性和靈活性

世界銀行新框架在規(guī)范招標(biāo)采購的同時(shí)，也照顧到采購的靈活性，從而使得采購規(guī)則“剛?cè)岵?jì)”。這實(shí)際上與其倡導(dǎo)的“物有所值”原則是一致的。政府采購規(guī)則如果過于剛性，很容易走向只以價(jià)格論成敗的采購取向。

（七）推進(jìn)政府采購制度的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是提高采購效率、推進(jìn)采購?fù)该骰闹匾侄危@一方面，世界銀行也在極力推動(dòng)。在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，首當(dāng)其沖的是要制定標(biāo)準(zhǔn)化的采購文件，還要推進(jìn)采購程序的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（八）發(fā)展電子化采購

電子采購必定是大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，世界銀行開始采用采購信息交換情況系統(tǒng)跟蹤。從框架上說，首先需要一個(gè)共享便捷的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)；再者電子支付系統(tǒng)和電子招標(biāo)系統(tǒng)要做好技術(shù)支持；進(jìn)而建立一個(gè)可以即時(shí)記錄談判過程的采購方與供應(yīng)方之間的“雙方互動(dòng)系統(tǒng)”；最后，要建立實(shí)時(shí)更新的政府電子采購網(wǎng)站以提供充分的采購信息。

（九）將采購程序管理延伸至合同管理

世界銀行新框架高度重視合同管理。一方面，世界銀行更多地參與到高風(fēng)險(xiǎn)高價(jià)值的合同管理以確保實(shí)現(xiàn)最佳結(jié)果；另一方面，新增了緩沖期的規(guī)定，對(duì)解決采購相關(guān)投訴的能力有了明顯的保證，能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)合同授予過程中的任何問題。并且，世界銀行要求，對(duì)于采購相關(guān)投訴的處理應(yīng)及時(shí)、透明，這也表明了世界銀行監(jiān)管從采購過程延伸到結(jié)果管理。政府采購制度是一個(gè)完整的制度體系，未來的設(shè)計(jì)中也要加強(qiáng)合同管理。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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