推行預付款保函是服務型政府的應有之義

推行預付款保函是服務型政府的應有之義

■ 王叢虎

何為預付款保函

預付款保函(advance payment guarantee)，簡單地說，就是提前支付合同款項的保證，也有人稱之為還款保函。它一般是指銀行對承包人進行擔保的一種方式，即發包人向承包人提前支付款項的一個保證。具體說來，首先是承包人向銀行申請開出符合業務要求的預付款保函,承包人基于預付款保函向發包人提出預付款要求；其次是發包人基于承包人的預付款保函向承包人提前支付合同款項；最后是如果承包人收到預付款后,但并未按照合同執行或未按時供貨或者施工，發包人可向出具保函的銀行提出索賠，并由銀行向其返還該預付款。

與預付款保函有較多相似之處的是履約保函，但二者也有明顯區別。履約保函的主要目的在于確保承包人能夠按質、按量、按時履行合同，是站在發包人的角度來約束承包人的，所以，履約保函的保額一般較高，出具保函的既可以是銀行，也可以是其他擔保人；而預付款保函則具有雙向性，一方面站在承包人的角度，實現獲得預付款項的權利，另一方面，也站在發包人的角度，確保合同的實際履行。所以，預付款保函保額較低或僅限于預付款的數額，出具保函的一般為承包人基本賬戶銀行。實踐中，預付款保函主要在國際貿易合同、工程建設合同中應用得較為廣泛。

為什么政府采購可以試行預付款保函

那么，我國政府采購領域是否可以嘗試運用預付款保函呢？答案是肯定的。

首先，預付款保函制度的實施有助于減輕企業負擔，激活企業的市場活力。眾所周知，我國政府采購項目一般都是由中標企業先提供貨物、服務和進行工程建設，等合同履行完畢后才支付貨款。這對于一般企業，尤其是小微企業而言是一個沉重的負擔。在沒有任何合同款項支持的情況下先履行合同義務，不僅要投入人力、物力，最難的莫過于墊付大量資金。而如果合同期較長，一般企業則難以承受財務的壓力，并將引發一系列問題。為此，政府采購領域要真正落實黨的十八大以來提出的“減輕企業負擔”“大眾創新、萬眾創業”“激活企業創新能力”要求，試行預付款保函制度是一個有效舉措。

其次，推行預付款保函制度也是服務型政府和合同式治理的應有之義。服務型政府要基于人民的利益出發，服務于各類市場主體。而政府向市場主體購買貨物、服務是一種合同式治理的過程，也是和市場主體共同簽訂的雙方平等的合同行為。而實踐中，中標企業“先干活后拿錢”的事實，顯然與政府采購合同雙方權利義務平等的要求不一致。這種不平等的地位不僅不利于合同的履行，也加劇了雙方的緊張關系，更是給政府部門濫用權力、中標企業行賄提供了機會。為改變這種不平等的地位，從推行預付款保函做起是一個很好的選擇。

最后，實行預付款保函制度有助于推動政府支出制度的進一步變革。一直以來，我國政府財政支出制度都在不斷地根據現實進行改革。客觀地說，這些改革主要針對政府內部的支出控制，尤其是近年來的國庫集中支付、清理小金庫、公務卡等都收到很好效果。而預付款保函制度作為政府財政支出中對市場主體的舉措，將是一個嘗試和創新。如果能通過預付款保函制度的實施，持續改進政府采購活動中對中標企業金融服務的方式，如試行中標合同書融資優先制、銀行擔保制等，必將進一步激活中小企業的創新能力，同時進一步推進財政支出制度的服務型導向。

預付款保函實施的風險與防控

在政府采購中試行預付款保函制度畢竟是一個新的嘗試，為此，應高度重視評估、識別和控制風險，以確保新的措施平穩展開。一般而言，初期實施，可以考慮先行試點，并嚴格控制出具保函的機構僅限于銀行，以做到風險可控、財政損失可追。隨著試點的鋪開，可以嘗試預付款保函、合同履約保函同時實施，逐步放開出具保函的主體資格，同時與全國范圍內建立統一的政府采購信用體系相結合。

（作者單位：中國人民大學國家發展與戰略研究院、公共資源交易研究中心）

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