PPP模式破解建成“四好農(nóng)村路”資金瓶頸

PPP模式破解建成“四好農(nóng)村路”資金瓶頸

■ 趙曄

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要建成“四好農(nóng)村路”，為廣大農(nóng)民致富奔小康、加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更好的保障。而缺少穩(wěn)定、充足的資金來源是我國的農(nóng)村公路總量不足和質(zhì)量不高的重要原因。據(jù)統(tǒng)計，“十三五”期間農(nóng)村公路建設(shè)資金需求超過1萬億元，養(yǎng)護工程資金需求超過3000億元。政府與社會資本合作(PPP)模式能夠有效解決農(nóng)村公路建設(shè)面臨的資金瓶頸，提高運營效率。從實踐看，采用PPP模式建設(shè)高等級公路已較為普遍，但建設(shè)運營農(nóng)村公路還處于起步階段，需注意以下幾方面問題。

采用綜合產(chǎn)業(yè)鏈打包的模式增加對社會資本的吸引力。農(nóng)村公路具有公共屬性，從我國國情看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的特殊性必然要求在相當(dāng)長的時間內(nèi)政府應(yīng)是農(nóng)村公共交通建設(shè)的主體。但如果單純依靠政府投入顯然不夠，也不利于公路的運營，應(yīng)引入社會資本，發(fā)揮其在技術(shù)、資金、管理、人才等方面的優(yōu)勢。農(nóng)村公路與其他道路相比具有小、窄、散的特點，往往缺少營利點，且運營成本較高，對社會資本的吸引力相對較低。社會資本即使進入，也大多以小公司為主，易導(dǎo)致質(zhì)量、安全監(jiān)管、工程“爛尾”等問題的發(fā)生。為增加對社會資本的吸引力，可通過項目捆綁等方式實現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的整合，增加項目總收益。同時，逐步探索完善“公路+旅游”“公路+扶貧”“公路+田園綜合體”等多種模式。但在綜合打包的過程中要防止兩種傾向，一種是把無關(guān)項目強加進來，增加社會資本實施的難度；另一種是對PPP項目進行過度分割，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈的上下游環(huán)節(jié)被拆散，影響項目的整體績效水平。

關(guān)注項目運營。PPP模式的本質(zhì)是通過發(fā)揮公私部門的比較優(yōu)勢，提升公共服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量、效率。因此，如何選擇社會資本十分重要。在選擇社會資時，要綜合考慮企業(yè)信用、聲譽、運營能力、融資能力、管理能力、應(yīng)對環(huán)境變化和意外能力等多方面要素，優(yōu)先選擇具有運營能力的社會資本，從而有利于通過SPV（為實施PPP項目而設(shè)立的特殊項目公司）直接負(fù)責(zé)項目運營，防止后期運營業(yè)務(wù)外包或被委托現(xiàn)象的出現(xiàn)。另外，從政策實施的角度看，PPP項目中SPV的稅收問題也值得重視。目前我國對PPP項目建設(shè)運營的稅收政策散布于多個稅種的政策文件中，不利于PPP項目的實施。

合理設(shè)計回報機制。PPP項目回報機制決定了社會投資者的回報方式及穩(wěn)定性，是PPP項目運作成功的關(guān)鍵。PPP項目回報機制包括政府付費、使用者付費、可行性缺口補貼等形式。農(nóng)村公路是非收費性公路，因此收入來源方式主要為政府付費，對于具有部分經(jīng)營性質(zhì)的部分可在經(jīng)營性收入的基礎(chǔ)上政府給予項目可行性缺口補助方式。要強化按效付費的機制，通過績效付費比例的提高改變“重建設(shè)輕運營”的局面。對政府而言，也要將財政補貼方式從由“補建設(shè)”向“補運營”轉(zhuǎn)變，促使項目公司更加重視運營。與此同時，還應(yīng)完善績效考核制度。

注重防范項目風(fēng)險。按照項目生命周期，可將農(nóng)村公路PPP項目劃分為前期工作、建設(shè)、管理、養(yǎng)護、運營等階段。前期工作中的風(fēng)險主要表現(xiàn)為項目審批、征地拆遷費用超支等；建設(shè)階段的風(fēng)險主要表現(xiàn)為設(shè)計不合理、技術(shù)不成熟、成本超支等；管理階段的風(fēng)險主要表現(xiàn)為服務(wù)績效不達(dá)標(biāo)等；養(yǎng)護階段的風(fēng)險主要表現(xiàn)為養(yǎng)護成本超支、政府不能如期支付等。此外，整個農(nóng)村公路PPP項目周期還存在稅率調(diào)整風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、法律變更風(fēng)險等。對于這些風(fēng)險要充分考慮并及時識別，按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等、風(fēng)險可控原則進行合理分配，使社會資本承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險，政府承擔(dān)法律政策和最低需求等風(fēng)險，政府和社會資本合理共擔(dān)不可抗力等風(fēng)險，并通過風(fēng)險回避、風(fēng)險自留、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、設(shè)置風(fēng)險準(zhǔn)備金等方式進行風(fēng)險處置。

（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部）

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