PPP模式破解建成“四好農村路”資金瓶頸

PPP模式破解建成“四好農村路”資金瓶頸

■ 趙曄

習近平總書記多次強調，要建成“四好農村路”，為廣大農民致富奔小康、加快推進農業農村現代化提供更好的保障。而缺少穩定、充足的資金來源是我國的農村公路總量不足和質量不高的重要原因。據統計，“十三五”期間農村公路建設資金需求超過1萬億元，養護工程資金需求超過3000億元。政府與社會資本合作(PPP)模式能夠有效解決農村公路建設面臨的資金瓶頸，提高運營效率。從實踐看，采用PPP模式建設高等級公路已較為普遍，但建設運營農村公路還處于起步階段，需注意以下幾方面問題。

采用綜合產業鏈打包的模式增加對社會資本的吸引力。農村公路具有公共屬性，從我國國情看，農業農村的特殊性必然要求在相當長的時間內政府應是農村公共交通建設的主體。但如果單純依靠政府投入顯然不夠，也不利于公路的運營，應引入社會資本，發揮其在技術、資金、管理、人才等方面的優勢。農村公路與其他道路相比具有小、窄、散的特點，往往缺少營利點，且運營成本較高，對社會資本的吸引力相對較低。社會資本即使進入，也大多以小公司為主，易導致質量、安全監管、工程“爛尾”等問題的發生。為增加對社會資本的吸引力，可通過項目捆綁等方式實現農村區域內產業鏈的整合，增加項目總收益。同時，逐步探索完善“公路+旅游”“公路+扶貧”“公路+田園綜合體”等多種模式。但在綜合打包的過程中要防止兩種傾向，一種是把無關項目強加進來，增加社會資本實施的難度；另一種是對PPP項目進行過度分割，導致產業鏈的上下游環節被拆散，影響項目的整體績效水平。

關注項目運營。PPP模式的本質是通過發揮公私部門的比較優勢，提升公共服務供給的數量、質量、效率。因此，如何選擇社會資本十分重要。在選擇社會資時，要綜合考慮企業信用、聲譽、運營能力、融資能力、管理能力、應對環境變化和意外能力等多方面要素，優先選擇具有運營能力的社會資本，從而有利于通過SPV（為實施PPP項目而設立的特殊項目公司）直接負責項目運營，防止后期運營業務外包或被委托現象的出現。另外，從政策實施的角度看，PPP項目中SPV的稅收問題也值得重視。目前我國對PPP項目建設運營的稅收政策散布于多個稅種的政策文件中，不利于PPP項目的實施。

合理設計回報機制。PPP項目回報機制決定了社會投資者的回報方式及穩定性，是PPP項目運作成功的關鍵。PPP項目回報機制包括政府付費、使用者付費、可行性缺口補貼等形式。農村公路是非收費性公路，因此收入來源方式主要為政府付費，對于具有部分經營性質的部分可在經營性收入的基礎上政府給予項目可行性缺口補助方式。要強化按效付費的機制，通過績效付費比例的提高改變“重建設輕運營”的局面。對政府而言，也要將財政補貼方式從由“補建設”向“補運營”轉變，促使項目公司更加重視運營。與此同時，還應完善績效考核制度。

注重防范項目風險。按照項目生命周期，可將農村公路PPP項目劃分為前期工作、建設、管理、養護、運營等階段。前期工作中的風險主要表現為項目審批、征地拆遷費用超支等；建設階段的風險主要表現為設計不合理、技術不成熟、成本超支等；管理階段的風險主要表現為服務績效不達標等；養護階段的風險主要表現為養護成本超支、政府不能如期支付等。此外，整個農村公路PPP項目周期還存在稅率調整風險、不可抗力風險、法律變更風險等。對于這些風險要充分考慮并及時識別，按照風險分配優化、風險收益對等、風險可控原則進行合理分配，使社會資本承擔商業風險，政府承擔法律政策和最低需求等風險，政府和社會資本合理共擔不可抗力等風險，并通過風險回避、風險自留、風險轉移、設置風險準備金等方式進行風險處置。

（作者單位：遼寧省委黨校經濟學教研部）

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