PPP項(xiàng)目采購(gòu)可考慮取消強(qiáng)制資格預(yù)審

【探討】

PPP項(xiàng)目采購(gòu)可考慮取消強(qiáng)制資格預(yù)審

■ 張澤明

PPP資格預(yù)審程序見(jiàn)于財(cái)政部2014年12月底發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)215號(hào)文），其目的是為了驗(yàn)證PPP項(xiàng)目采購(gòu)能否吸引3家以上的社會(huì)資本參與，以實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。這在PPP發(fā)展初期，對(duì)規(guī)范采購(gòu)程序具有一定的積極意義。然而，從當(dāng)下的實(shí)踐情況看，資格預(yù)審政策效應(yīng)的利弊權(quán)衡已與最初有了很大變化。

不同文件政策導(dǎo)向的不一致，使PPP項(xiàng)目強(qiáng)制資格預(yù)審存在執(zhí)行困惑

這種困惑主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面，其一就是財(cái)政部2014年11月底發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)113號(hào)文）與215號(hào)文的政策導(dǎo)向不一致。

113號(hào)文第十三條規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。可見(jiàn)，其思路是未將資格預(yù)審作為PPP項(xiàng)目采購(gòu)的強(qiáng)制性程序，而是主張因項(xiàng)目不同予以考慮選擇。215號(hào)文則明確將資格預(yù)審作為PPP項(xiàng)目采購(gòu)的必須環(huán)節(jié)。其第五條規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。

215號(hào)文與113號(hào)文法律位階相同，均屬于部委的規(guī)范性文件，其法律效力是一樣的。《立法法》第九十二條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”換而言之，《立法法》的新法優(yōu)于舊法原則只規(guī)范到規(guī)章以上層級(jí)的法律法規(guī)。同處于部委規(guī)范性文件層級(jí)的113號(hào)和225號(hào)文件，不能直接適用《立法法》的新法優(yōu)于舊法原則，兩個(gè)文件的不同規(guī)定具有同等效力。當(dāng)然，由于113號(hào)文現(xiàn)已失效，且沒(méi)有新規(guī)出臺(tái)彌補(bǔ)其空白，所以PPP項(xiàng)目采購(gòu)目前只能按照225要求強(qiáng)制資格預(yù)審。

實(shí)踐的發(fā)展，使強(qiáng)制性資格預(yù)審已不再是驗(yàn)證社會(huì)資本響應(yīng)程度的最優(yōu)解

2015年12月底，財(cái)政部發(fā)布《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167號(hào)），將物有所值的理念引入PPP項(xiàng)目操作層面。該文件在定性評(píng)價(jià)指標(biāo)中設(shè)置了潛在競(jìng)爭(zhēng)程度指標(biāo)，主要用來(lái)考核項(xiàng)目?jī)?nèi)容對(duì)社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)的吸引力。在筆者看來(lái)，如果在物有所值評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)認(rèn)真對(duì)潛在競(jìng)爭(zhēng)程度作了定性評(píng)價(jià)，之后再在采購(gòu)階段使用資格預(yù)審來(lái)驗(yàn)證競(jìng)爭(zhēng)情況，單從程序設(shè)置上看顯然謹(jǐn)慎有余。

資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日的硬性要求，使這部分時(shí)間無(wú)法壓縮。資格預(yù)審也無(wú)法保證在正式進(jìn)入采購(gòu)環(huán)節(jié)后，社會(huì)資本不會(huì)因退出而導(dǎo)致有效供應(yīng)商不足3家。從理論上講，強(qiáng)制性資格預(yù)審讓未參加預(yù)審的潛在社會(huì)資本，即便有興趣也無(wú)法在發(fā)布采購(gòu)公告環(huán)節(jié)參與采購(gòu)。

而從實(shí)踐層面看，PPP項(xiàng)目的資格預(yù)審文件并不都是非常復(fù)雜的。按照215號(hào)文的規(guī)定，資格預(yù)審公告應(yīng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱(chēng)、采購(gòu)需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購(gòu)活動(dòng)、是否限定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的數(shù)量及限定的方法和標(biāo)準(zhǔn)、以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)，再加上資格預(yù)審的通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，幾乎構(gòu)成了資格預(yù)審文件的主體內(nèi)容。根據(jù)項(xiàng)目情況，采用合格制或簡(jiǎn)單評(píng)分制進(jìn)行預(yù)審的項(xiàng)目，一般可考慮將資格預(yù)審內(nèi)容并入采購(gòu)文件的資質(zhì)設(shè)置，這樣能節(jié)約社會(huì)資本購(gòu)買(mǎi)預(yù)審文件的資金，減少采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的預(yù)審文件制作成本。

基于以上分析和思考，筆者建議，在現(xiàn)階段，可考慮不把強(qiáng)制性資格預(yù)審作為PPP項(xiàng)目采購(gòu)的一個(gè)必備環(huán)節(jié)，把主動(dòng)權(quán)“放”給實(shí)施機(jī)構(gòu)和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未嘗不可。

（作者單位：大連海關(guān)）

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