PPP項目采購可考慮取消強制資格預審

【探討】

PPP項目采購可考慮取消強制資格預審

■ 張澤明

PPP資格預審程序見于財政部2014年12月底發布的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號，以下簡稱215號文），其目的是為了驗證PPP項目采購能否吸引3家以上的社會資本參與，以實現充分競爭。這在PPP發展初期，對規范采購程序具有一定的積極意義。然而，從當下的實踐情況看，資格預審政策效應的利弊權衡已與最初有了很大變化。

不同文件政策導向的不一致，使PPP項目強制資格預審存在執行困惑

這種困惑主要體現在兩個層面，其一就是財政部2014年11月底發布的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號，以下簡稱113號文）與215號文的政策導向不一致。

113號文第十三條規定，項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。可見，其思路是未將資格預審作為PPP項目采購的強制性程序，而是主張因項目不同予以考慮選擇。215號文則明確將資格預審作為PPP項目采購的必須環節。其第五條規定，PPP項目采購應當實行資格預審。

215號文與113號文法律位階相同，均屬于部委的規范性文件，其法律效力是一樣的。《立法法》第九十二條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”換而言之，《立法法》的新法優于舊法原則只規范到規章以上層級的法律法規。同處于部委規范性文件層級的113號和225號文件，不能直接適用《立法法》的新法優于舊法原則，兩個文件的不同規定具有同等效力。當然，由于113號文現已失效，且沒有新規出臺彌補其空白，所以PPP項目采購目前只能按照225要求強制資格預審。

實踐的發展，使強制性資格預審已不再是驗證社會資本響應程度的最優解

2015年12月底，財政部發布《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號），將物有所值的理念引入PPP項目操作層面。該文件在定性評價指標中設置了潛在競爭程度指標，主要用來考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。在筆者看來，如果在物有所值評價環節認真對潛在競爭程度作了定性評價，之后再在采購階段使用資格預審來驗證競爭情況，單從程序設置上看顯然謹慎有余。

資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日的硬性要求，使這部分時間無法壓縮。資格預審也無法保證在正式進入采購環節后，社會資本不會因退出而導致有效供應商不足3家。從理論上講，強制性資格預審讓未參加預審的潛在社會資本，即便有興趣也無法在發布采購公告環節參與采購。

而從實踐層面看，PPP項目的資格預審文件并不都是非常復雜的。按照215號文的規定，資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、是否限定參與競爭的合格社會資本的數量及限定的方法和標準、以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點，再加上資格預審的通過標準，幾乎構成了資格預審文件的主體內容。根據項目情況，采用合格制或簡單評分制進行預審的項目，一般可考慮將資格預審內容并入采購文件的資質設置，這樣能節約社會資本購買預審文件的資金，減少采購代理機構的預審文件制作成本。

基于以上分析和思考，筆者建議，在現階段，可考慮不把強制性資格預審作為PPP項目采購的一個必備環節，把主動權“放”給實施機構和采購代理機構未嘗不可。

（作者單位：大連海關）

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